深圳市2023年度绩效审计工作报告

——2023年12月在深圳市第七届人民代表大会

常务委员会第六次会议上

市审计局局长  胡卫东

市人大常委会：

我受市政府委托，现向市人大常委会报告深圳市2023年度绩效审计工作情况，请予审议。

一、基本情况

根据《深圳经济特区审计监督条例》，市审计局坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的十九届六中全会关于“立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展”的决策部署，按照市第七次党代会关于“争当构建新发展格局的先行示范者，加快打造高质量发展高地”的工作安排和2023年政府工作报告确定的重点任务，组织开展了推进高质量发展专题绩效审计，精准把握绩效审计事项的改革方向、目标、路径和政策意图，从改革的视角发现问题、以改革的思路推动解决问题，一体推进揭示问题、规范管理、促进发展，推动充分发挥“双区”驱动、“双区”叠加效应，为新起点上把深圳经济特区办得更好、办得水平更高作出审计贡献。

本年度绩效审计工作报告共反映了9个审计项目三个方面的问题：一是推动基础研究高质量发展方面。围绕市第七次党代会关于“实施基础研究夯基行动，提升创新引领力”的工作安排，开展了深圳市2018—2023年本级基础研究和应用基础研究相关资金管理使用情况审计调查、深圳市本级财政投入大型科学仪器设施共享管理情况专项审计调查共2个项目，从科技创新的源头入手，推动深圳全面提升科技创新要素的整合力、支撑力。二是推动优化营商环境高质量发展方面。围绕市第七次党代会关于“优化市场化法治化国际化营商环境”的工作安排，开展了深圳市公共数据资源开发利用情况专项审计调查、深圳市2023—2023年现代产业体系建设相关资金管理使用情况审计调查、深圳市2023—2023年国际会展有关资金管理使用情况审计调查共3个项目，从城市治理的要素入手，推动深圳加快打造稳定公平透明、可预期的国际一流法治化营商环境。三是推动民生事业高质量发展方面。围绕市第七次党代会关于“打造共建共治共享共同富裕的民生幸福标杆”的工作安排，开展了深圳市2023—2023年推进高水平医院建设专项经费管理使用情况审计调查、深圳市2018—2023年公办普通高中建设情况审计调查、深圳市养老服务业政策措施落实情况专项审计调查、深圳市新时代重大文化设施建设推进落实情况专项审计调查共4个项目，从民生服务的供给入手，推动深圳民生福祉达到新水平。

市审计局针对上述9个审计项目分别出具审计报告，依法做出审计处理，共发出移送处理书6份，移送线索8条，涉及金额3,449.66万元。本年度安排的其它审计项目也高度关注推进高质量发展工作，对涉及领域的政策落实和管理工作提出审计建议。各区（新区、合作区）审计局本年度组织开展了28个绩效审计项目，关注民生微实事、基层医疗卫生、义务教育、城中村综合治理、网络安全和信息化建设等领域，审计工作情况分别向同级人大报告，并向社会公开。各有关单位针对审计发现问题认真履行整改主体责任，有的立行立改，有的正在整改或调查处理之中。市政府将在本报告审议结束后的四个月内，向市人大常委会报告整改情况。

二、推动基础研究高质量发展项目绩效情况

（一）总体评价

基础研究和应用基础研究相关资金管理使用方面。重点审计了机制建立、机构运营、项目管理、资金使用等。深圳市出台《深圳经济特区科技创新条例》，建立稳定支持与竞争性经费相结合的科技创新投入机制，主动布局一批重要创新载体和高水平科研机构，基础研究与应用基础研究发展取得长足进步，支撑引领经济高质量发展的作用不断增强。2018—2023年，市本级基础研究专项资金累计安排127.75亿元，占市级科技研发资金的37.78%；基础研究平台载体累计资助68.31亿元；累计建成国家重点实验室等各级各类创新载体3071个，其中基础研究机构13家（含民办非企业的机构3家、参照基础研究机构予以支持的机构1家）。 

大型科学仪器设施共享管理方面。重点审计了仪器设施共享程度、配置管理等。2016年起，深圳市相继出台了促进重大科研基础设施和大型科学仪器共享管理暂行办法、实施细则，市科技创新委搭建了深圳市大型科学仪器共享平台（以下简称市仪器共享平台），部分管理单位建立了本单位开放共享服务管理制度、搭建了自有仪器共享管理平台，为科技资源共享、交流与合作提供便利。市仪器共享平台于2023年10月上线运营，截至2023年6月底，共入网单位414家、仪器10551台/套，原值合计97.21亿元，其中可开放共享6851台/套，占比64.93%。

（二）主要问题

1.基础研究与应用基础研究管理体制不够完善。一是对基础研究机构的管理体制机制不够健全。主管部门未建立基础研究机构的财政资助分类指引和长效机制，缺乏资助方式、周期、金额等标准，有8家机构财政资助比例超过80%，多元化资金筹措能力较弱。主管部门未建立基础研究机构理事会、负责人的统一管理机制，缺乏遴选、考核、监管等制度，有1家机构负责人存在违规领取薪酬等问题。主管部门未规范基础研究机构设立独立分支机构的行为，未明确设立流程、资金投入、管理模式等要求，多家机构出于自身布局、获得财政资金、空间保障等需求，在市内多点设立独立法人二级机构，存在分散科研资源的风险。二是对资金使用的绩效评价管理不到位。主管部门未建立基础研究机构的分类绩效评价体系，在绩效目标的制定、自评等方面缺乏统一标准，未考核12家机构2023年度绩效目标的完成情况。主管部门未及时审定7家基础研究机构的建设期方案，在方案未经审定的情况下，仍向上述机构拨付建设期经费8.88亿元。2家基础研究机构建设方案已于2023年审定通过，但截至2023年11月，主管部门仍未下达建设期任务书，未明确上述机构的财政资助总预算、绩效目标及考核方式，仍向上述2家机构资助9.54亿元。

2.大型科学仪器设施开放共享总体效益不高。一是仪器设施对外开放共享程度低。审计抽查了13家管理单位的仪器对外共享情况，发现2023年、2023年对外共享机时为0的仪器分别为1116台、1428台，占总数的72.7%、79.08%，其中12家单位对外共享机时占总运行机时的比例低于10%，外部用户使用占比低，服务企业不足。主要原因是共享管理经验不足、基础数据不完善、共享机制缺乏外在约束和内在动力、共享信息渠道不畅。二是仪器设施共享制度建设推进缓慢。促进重大科研基础设施和大型科学仪器共享管理暂行办法、实施细则分别于2023年和2023年失效，但截至2023年11月，主管部门仍未出台新的管理办法，未配套制定联合评议、评价考核等具体实施细则，导致部分工作未能开展。三是市仪器共享平台功能不健全。市仪器共享平台原计划于2017—2023年完成三期开发建设，但截至2023年11月仅完成一期建设，未实现仪器设施的预约申请、资源管理、运行监控等功能。由于该平台数据不完整、不准确，未与管理单位的系统进行对接，仪器管理单位无法有效利用平台进行管理，主管部门也难以通过平台开展考核评估、查重评议等工作。四是仪器设施配置管理亟需提升。各项目主管部门未有效建立对接机制，未掌握仪器设施资产和资金规模等基本情况，市本级财政投入大型科学仪器设施的底数不清，导致部分应纳入仪器共享平台的大型科学仪器未纳入，涉及13家单位、521台/套。主管部门未开展新购仪器的联合评议，购置前缺少论证查重程序，导致部分仪器重复购置且不饱和运行，部分仪器低效运行甚至处于闲置。

（三）审计建议

1.对于基础研究与应用基础研究管理体制不够完善的问题。审计建议，市科技创新委要建立基础研究机构财政资助资金的分类指引，结合实际制定长效支持机制，合理确定预算规模；建立健全机构理事会成员、负责人管理制度，推动机构加强人员和薪酬管理；全面布局、统筹规划设置分支机构，推动科技资源精简高效发展；建立健全机构分类绩效评价体系，为后续安排提供依据；及时审定机构建设期方案、向机构下达建设期任务书，按要求进行资金划拨和考核评价。

2.对于大型科学仪器设施开放共享总体效益不高的问题。审计建议，各仪器管理单位要建立科学评价考核和激励约束机制，提高共享积极性，通过信息化手段强化管理。市科技创新委要加快出台新的共享管理办法和实施细则，理顺考评、奖惩、监督等配套制度，以共享需求为导向优化市仪器共享平台。市发展改革委、科技创新委、工业和信息化局等项目主管部门要摸清本部门批复项目涉及仪器设施的底数，建立完整准确的信息库，会同管理单位加强仪器购置前的把关，避免重复购置造成资源浪费。

三、推动优化营商环境高质量发展项目绩效情况

（一）总体评价

公共数据资源开发利用方面。重点审计了深圳市政务信息资源共享平台、深圳市政府数据开放平台（以下简称数据开放平台）、“减证便民”行动等。深圳市推动《深圳经济特区数据条例》立法，印发政务信息资源共享管理办法，试点首席数据官制度，统筹推进智慧城市和数字政府建设。市政务服务数据管理局等部门在促进公共数据资源开发利用方面取得了一定成效。截至2023年6月底，50家单位共有政务系统1363个、数据资源11462类，其中47家单位在数据开放平台开放数据2455类，包括市级1270类、区级1185类。深圳市电子证照系统共有有效电子证照515项，签发总量超过2998万个，市区两级共有263家单位6841项政务服务事项接入了系统。

现代产业体系建设扶持方面。重点审计了新兴产业、数字经济产业、新一代信息技术产业和绿色低碳产业等四项扶持计划（以下简称四项扶持计划）的资金管理使用情况。深圳市制定战略性新兴产业发展专项资金扶持政策，运用直接资助、股权投资、贷款贴息等方式开展扶持。市工业和信息化局出台扶持计划操作规程、专项资金管理办法、专家评审管理办法、事中监管及验收管理办法等，对提升科技创新能力、推动产业高端发展形成了有力支撑。2023年1月至2023年7月，四项扶持计划共批复项目1093个，计划资助20.63亿元。 

国际会展资金管理方面。重点审计了会展运作、绩效管理、资产管理等。深圳市重视挖掘、建立和发展具有国际、国家影响力的会展经济，带动信息交流、资源对接和项目落地，国际会展数量和规模不断扩大。各会展主办单位通过创新办展模式，确保疫情期间会展产业正常运作。2023年1月至2023年9月，深圳市由政府举办的国际会展共7个，合计支出3.82亿元，其中投入财政资金2.03亿元，占比53.25%；市场化收入合计1.6亿元。

（二）主要问题

1.公共数据资源共享开放管理不到位。一是开发利用制度建设不完善。主管部门未制定全市政务数据分级分类相关标准、信息共享安全管理制度、政府数据开放管理制度，未编制数据治理专项规划和工作方案，不利于提高数据共享开放水平。主要原因是省公共数据分级分类管理办法尚在编制，《深圳经济特区数据条例》尚未实施，相关标准需与上述上位法规保持一致。二是数据共享开放管理存在不足。数据开放平台存在不同部门提供同一类别的数据，其指标数、数据量、数据内容不一致的情况，截至2023年7月共有307类数据资源未按相应频率及时更新。2023年1月至2023年8月，29家单位383项数据共享申请审核超时，占申请总数的11.17%；18家单位629项数据共享申请长期未审核。三是“减证便民”行动开展不到位。16家单位未充分利用公共数据资源查询政务服务事项所需信息，要求行政相对人提交资料，涉及165个办理项、112项材料。7家单位政务服务事项所需材料已对接相关数据资源，仍要求行政相对人提交，涉及18个办理项、13项材料。4家单位118项在线政务服务事项预约功能未实现一次认证、全网通办。

2.部分现代产业体系建设扶持不规范。一是部分管理制度不健全。主管部门未制定项目申报金额核减率约束标准，未完善软件开发类项目的资助标准，未全面落实项目公示和投诉处理机制，财政资助存在被冒领的风险。审计抽查发现，数字经济扶持项目中，2023—2023年有10个项目申报金额核减率超过90%；1个软件开发类项目研发人员15人，配备了个人电脑164台，人均约11台。二是未对资助计划开展后评价工作。主管部门未对四项扶持计划资助的项目抽查复核，未开展后评价工作，覆盖项目1093个、资金20.63亿元。审计抽查发现，个别受资助项目与扶持计划设立目标不符，项目投入使用1年就被迭代淘汰，不具备行业推广价值，资助目标存在偏差。

3.部分国际会展运作管理效益不佳。一是部分会展信息化管理薄弱。截至2023年9月，1个会展未建立相关信息系统；3个会展的信息系统已于2023年开展维护升级优化工作，3个会展的信息系统已于2023年进行开发投建，目前仍在优化中。二是部分会展市场化程度有待提高。3个会展主要由主管部门办展前向社会购买服务，均无市场化的会展收入，市场化程度亟待提高。三是部分会展绩效管理不善。1个会展申报的参展企业数量目标与审批的总体方案预期目标差距大，仅达到预期目标的50%。3个会展未对达成意向和签约成交的数量、金额进行跟踪统计，不利于会展的经济效益考核。

（三）审计建议

1.对于公共数据资源共享开放管理不到位的问题。审计建议，市政务服务数据管理局要结合共享安全需求，建立健全政务数据分级分类相关制度、信息共享安全管理制度等，制定科学完整、可操作性强的数据治理专项规划，加强对数据质量的监管。各相关单位要加强对数据共享申请审核工作的管理，对数据的数量、质量和更新情况等进行实时监测和全面评价；通过政务服务标准化建设、政务信息互联共享，进一步简化办事办证流程，切实减轻企业和群众负担。

2.对于部分现代产业体系建设扶持不规范的问题。审计建议，市工业和信息化局要完善各项产业扶持计划申报管理制度，细化资助范围、操作规程、审核规则等，制定核减率控制标准，落实项目公示和投诉处理机制；按规定选取一定比例的资助项目进行后评价，了解资助效果和资助企业经营状况；围绕产业关键环节和工艺技术，合理设定申报条件，严格把控项目建设的必要性、方案的可行性。

3.对于部分国际会展运作管理效益不佳的问题。审计建议，各会展主办及承办单位要重视信息化建设，加大市场化探索力度，做好产业数据搜集。市规划和自然资源局等3家办展单位要严格执行总体方案，科学申报绩效目标。市科技创新委、商务局要加强对会展经费使用绩效的监管，做好重要指标的统计填报。

四、推动民生事业高质量发展项目绩效情况

（一）总体评价

高水平医院建设方面。重点审计了学科建设、人才引进、教学科研平台建设等。对纳入国家布局承担重点疾病防治功能和承担广东省高水平医院建设任务的9家医院，在每家医院获3亿元省级专项经费资助的基础上，深圳市配套安排每家医院9亿元市级专项经费资助。市卫生健康委等部门出台专项经费管理办法、工作指引，各医院“一院一策”制定高水平医院建设方案，有序推进各项建设任务落实，医疗服务能力、科技创新能力持续提升，综合实力、区域竞争力不断增强。截至2023年6月底，9家医院共收到专项经费36.38亿元，其中省级14.98亿元、市级21.4亿元；支出10.26亿元，其中省级9.08亿元、市级1.18亿元。

公办普通高中建设方面。重点审计了项目建设、资金使用、工程管理等。深圳市印发高中学校建设方案（2023—2025年），推广新建公办普通高中“市投区建”模式，给予立项和审批等支持，高中教育资源更加均衡分布、发展取得明显成效。2023年，全市投入使用普通高中学校101所，其中公办54所（市属16所、区属38所）、民办47所。2018-2023年，全市新建和改扩建公办普通高中（高中园）项目共40个，共建设学校48所、提供学位10.61万个，计划总投资337.25亿元。截至2023年8月底，已完成项目18个，交付学位3.13万个。

养老服务政策落实方面。重点审计了政策执行、制度建设、津贴发放等方面。深圳市在全国率先出台养老设施专项规划（2011—2023），依托职业院校建设深圳健康养老学院，市民政局、卫生健康委等部门探索出一条具有深圳特色的养老服务业发展道路。2023—2023年，深圳市老年服务支出5.81亿元，其中福利彩票公益金资助31个项目，投入3.2亿元；发放居家养老服务补助9,867.8万元、高龄老人津贴8.27亿元。截至2023年6月底，全市共有19家养老机构通过了星级评定，累计为71万余名常住老人办理智慧养老颐年卡。

重大文化设施建设方面。重点审计了“新时代十大文化设施”项目实施进度、资金拨付使用及建管结合情况等。深圳市出台加快推进重大文体设施建设规划，建立市区级重大文体设施项目库，其中“新时代十大文化设施”是对标国际一流城市、着眼城市未来发展需求、“十四五”期间重点建设的10个市级地标级重大文化设施，预计投资总额337.35亿元，截至2023年6月底，已下达14.74亿元，占计划的4.37%；实际支出11.31亿元，执行率为82.84%。“十三五”期间，市本级文化旅游体育与传媒支出155.18亿元，其中文化事业基建项目支出13.09亿元，占比8.44%，详见下表。

（二）主要问题

1.高水平医院建设政策引领和资金使用效益不理想。一是政策统筹引导作用不理想。在国家和省市出台的多项政策支持下，4家医院布局重点学科（专科）近20个，未结合自身特色和优势有重点地推进学科建设。主要原因是主管部门尚未出台高水平医院建设的绩效评价办法，印发的目标任务指引主要为通用性要求，而非针对性和个性化要求，如要求全部9家医院均需重点提升16个主要临床和医技科室等，未在全市范围内打造布局结构合理、特色突出、优势明显的学科发展群，未有效发挥统筹引领作用。二是市级专项经费使用效益不高。在省级专项经费尚有较多结存的情况下，市级专项经费中的3亿元一般性经费未结合建设周期（2023—2025年）和资金需求，在2023年、2023年分两次全部拨付至医院，导致短期内结存较大。截至2023年6月底，9家医院自有账户累计结存专项经费26.12亿元，结存率85.5%，其中市级专项经费结存20.21亿元，结存率94.4%。高水平医院建设专项经费与现有补助政策存在交叉重叠，医院在安排和使用时，优先使用部门预算资金，后使用专项经费，导致专项经费实际开支较少，还存在部分专项经费未精准投入、部分经费分配不合理、与其他预算内资金互相调剂使用等情况。

2.公办普通高中学位、设施供需矛盾较为突出。一是公办普通高中学位的供给无法满足需求。2018-2023年，新建成公办普通高中共交付学位3.13万个，按交付学位的三分之一可用于当年高一招生的情况测算,当年可增加学位数量明显低于符合中考划定录取分数线考生人数的增加量，详见下图。

主要原因是教育部门对全市公办普通高中的建设规划及实施，与普通高中教育发展的实际需求不适应，不能满足深圳普通高中教育发展的要求；2023年无新建高中项目竣工交付使用；符合投入使用条件的公办普通高中学位未全部用于当年招生。二是部分学校设施无法满足使用功能要求。2所学校的食堂就餐和学生宿舍床位无法满足办学规模要求，主要原因是未按照建设标准指引的要求进行设计和确定需求。1所学校校舍的使用率较低，为36.62%，主要原因是架空层、教学资源楼建筑中地下室和公共空间占比较大。

3.部分养老服务保障政策落实还有差距。一是养老服务设施未覆盖全部社区。截至2023年6月底，全市共有街道74个、社区663个，其中113个社区未建设养老服务设施。二是投入的福彩公益金比例未达要求。2023年，全市福彩公益金资助金额为5.17亿元，其中资助养老服务业项目15个，金额1.71亿元，占比33.02%；2023年，全市福彩公益金资助金额为4.78亿元，其中资助养老服务业项目16个，金额1.49亿元，占比31.24%，上述年度均未达到占比50%以上的要求。三是部分补助发放管理不到位。通过比对分析2018—2023年发放的高龄老人津贴、民政系统和户籍系统等数据，审计发现，4个区为不符合条件的人员发放高龄老人津贴，涉及359人、金额37.21万元；重复发放高龄老人津贴，涉及131人、金额16.01万元。四是养老服务评估体系不够健全。主管部门已于2018年开展老年人能力评估体系建设相关工作，但截至2023年10月仍未印发养老服务评估制度。主管部门也未按规定建立养老机构、医养结合机构养老服务质量的评估制度。

4.部分重大文化设施建设项目建设管理未达目标。一是部分项目建设进度未达到时序目标。“新时代十大文化设施”计划于2023年底前全面开工建设，但由于前期工作周期较长、审批流程未实现简化、部门间缺乏沟通协调等，截至2023年6月底，7个项目仍未开工建设。二是国际竞赛奖金及落标补偿费标准不明确导致设置差异大。为对标国际一流标准，“新时代十大文化设施”初步设计方案主要采用国际竞赛或招标方式确定。由于未明确具体列支项目及支付标准，不同文化设施设置的国际竞赛奖金及落标补偿费差异大，如一等奖奖金在80至300万元之间不等、入围奖落标补偿费在60至200万元不等。三是部分项目未确定运营主体及运营方案。“新时代十大文化设施”运营主体仍未确定，其中5个项目未编制运营方案，与“在项目规划设计时统筹考虑后续运营”的要求不符。

（三）审计建议

1.对于高水平医院建设政策引领和资金使用效益不理想的问题。审计建议，市卫生健康委要会同有关部门制定高水平医院建设的绩效评价办法，采取重点扶持、整合资源、聚集优势、错位发展等方式，推动在全市形成布局合理、协同互补、优势突出、特色鲜明的学科发展体系；及时跟踪了解专项经费使用和结存情况，会同财政部门采取有效措施提高结存经费的使用效益，研究后续拨付模式。4家医院要详细制定重点科室发展规划及建设任务目标，集中力量打造重点学科群，明确不同资金的开支范围以及与绩效产出的对应关系，加强预算和资金计划管理，加快推进高水平医院建设工作，充分发挥专项经费使用效益。

2.对于公办普通高中学位、设施供需矛盾较为突出的问题。审计建议，市教育局要结合深圳义务教育阶段的在校学生发展规模，做好公办普通高中建设规划，会同市建筑工务署等相关部门按照高中学校建设方案（2023—2025年）要求，加大新建和改扩建高中校舍的力度。市教育局、建筑工务署要按照建设标准指引，落实食堂、学生宿舍等要求，确保满足基本办学需求，在满足学校基本使用功能前提下，考虑满足个性化、高标准建设使用需求。

3.对于部分养老服务保障政策落实还有差距的问题。审计建议，市民政局要协调统筹社区养老服务设施建设，合理规划布局，加快配置改造,加大福彩公益金对养老服务业的投入比例。市民政局、卫生健康委要加快制定养老机构、医养结合机构等养老服务评估制度，建立老年人综合能力评估配套政策。市民政局和福田、南山、宝安、龙华区政府要及时处理未按规定发放高龄老人津贴事项，进一步完善智慧养老服务管理平台，做好与外部系统的实时对接。

4.对于部分重大文化设施建设项目建设管理未达目标的问题。审计建议，市文化广电旅游体育局要牵头调整制定“新时代十大文化设施”实施方案。市发展改革委要会同市财政局合理制定年度资金投入计划，梳理国际竞赛奖金、落标补偿费等经费，制定可类比的标准化制度。各项目单位和建设单位要加强项目管理，科学制定推进计划。各项目单位要尽快确定运营主体及运营方案，确保项目高效推进。

五、关于争当构建新发展格局的先行示范者、加快打造高质量发展高地的意见

（一）推进基础研究高质量发展，不断提高科技资源使用效率和共享水平。基础研究是整个科学体系的源头，要持之以恒加强基础研究。各单位要建立跨区域、跨部门通力合作的体制机制，有效提高大型科学仪器设施共享使用率，健全财政长效支持机制、配套管理制度、绩效分类评价体系，激励引导