二、301号文出台的基本历程（一）301号文对中国而言是补短板政策，最初由银监会负责起草和发布
事实上，2017年中国银监会发布的补短板政策中，《全球系统重要性银行监管指引》、《商业银行系统重要性评估和资本要求指引》和《商业银行破产风险处置条例》等3类文件作为推进类补短板政策赫然在列，而《全球系统重要性银行总损失吸收能力监管办法》作为研究类补短板政策文件也在其中。
从这个角度看，301号文最初本应由银监会层面发布，在一行两会的监管体制架构变革后，政策文件的起草与发布才移交至金融稳和央行。
（二）301号文最初由银监会负责起草和发布并且仅限于商业银行
之前针对系统重要性金融机构的监管也主要集中于商业银行，并未包括券商、基金和保险公司等非银金融机构。事实上，在以间接融资为主的中国金融体系中，商业银行居于绝对主导地位。不过，现在参照国际标准，也将部分券商、基金、保险公司等非银金融机构纳入系统重要性金融机构中。
（三）今年以来动作相继加快，后面还会有相应细则出台
在一行两会监管体系重构后，关于系列重要性金融机构的监管步伐明显加快。
2018年9月20日，中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，之前的资管新规也是获中央全面深化改革委员会通过。
2018年10月26日，巴塞尔委员会发布《巴塞尔协议实施进展报告》，表示在其27个成员中仅中国和美国未完全执行。
2018年11月2日，央行发布《中国金融稳定报告（2018）》，对“建立系统重要性金融机构监管体制”进行了专题阐述，并提出将“人民银行将会同相关金融监管部门，对系统重要性金融机构的评估与识别、特别监管要求和特别处置等作出制度性安排”。
2018年11月27日，一行两会发布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》。
很显然，尽管今年以来节奏有所加快，但在相关的监管政策及落地执行的进度上，中国仍然是晚于巴塞尔委员会的要求的，如果不是一行两会监管架构的变革，估计进程还会继续往后推迟。此外，考虑到由于同时涉及到银行、券商、基金、期货以及保险等各类金融机构，后续银保监会和证监会还将出台相应细则。
三、系统重要性金融机构评估的国际经验和中国特色：金融委和央行主导
1、在对系统重要性金融机构的评估和认定中，国际和中国层面均有明确的定量标准，同时又具有一定的定性裁量权，即对于一些最初没有纳入系统重要性金融机构的部分，也可根据其它因素将其纳入。
2、中国的参评标准融合了G-SIBs和G-SIIs的定量指标，没有将全球活跃度纳入，同时将G-SIIs中的资产变现指标纳入。
3、国务院金融稳定委员会（金融委）主要负责最终名单的确定和对评估流程、方法进行审议。
4、目前我国已经有4家银行被认定为G-SIBs，分别为工商银行、农业银行、中国银行和建设银行。同时我国也有1家保险公司纳入全球9大G-SIIs，即平安保险集团。
国际经验 中国特色 全球系统重要性银行（G-SIBs） 1、总资产排名全球前75的银行（或曾被认定为G-SIBs的）。2、定量指标与定性判断相结合，定量指标包括全球活跃度、规模、关联性、可替代性和复杂性等五大类。3、成员经济体监管部门得出评估结果，并经FSB确定名单。4、评估工作每年进行一次，并负责更新名单，目前有30家银行。 1、覆盖的机构范围：（1）银行业机构：商业银行、开发性银行和政策性银行。（2）证券业机构：证券、期货、基金等法人机构。（3）保险业机构：从事保险业务的法人机构。 全球系统重要性保险机构（G-SIIs） 1、总资产超过600亿美元且母国以外的保费收入超过5%，或总资产超过2000亿美元且在母国以外有保费收入的保险机构。2、定量指标与定性判断相结合，定量指标包括全球活跃度、规模、关联性、可替代性和资产变现（银行为复杂性）等五大类。3、IAIS负责，评估工作每年进一步次，目前有9家保险机构入选。 2、参评标准：（1）可采用金融机构的规模指标，即所有参评机构表内外资产总额不低于监管部门统计的同口径上年末该行业总资产的75%；（2）或采用数量指标，即银行业、证券业和保险业参评机构数量分别不少于30家、10家和10家。 美国 包括大型银行控股公司、外国银行组织在美国的大型分支机构，以及具有系统重要性的金融市场基础设施和非银行金融公司。其中，前两类由美联储评估认定，后面两类则由金融稳定监督委员会（FSOC）评估认定。 3、评估流程（每年开展一次、金融委每3年审议一次评估流程和评估方法）：（1）确定参评机构范围。（2）确定定量评估指标和评分方法，制作数据收集模板，向参评机构收集评估所需数据。（3）计算各参评机构系统重要性得分，确定阈值，形成系统重要性金融机构初始名单。（4）调整系统重要性金融机构初始名单。（5）确定并公布最终名单。 欧盟 1、总资产超过300亿欧元。2、总资产与母国GDP的比值超过20%（总资产低于50亿欧元 的除外）。3、接受欧洲稳定机制救助的机构。4、总资产超过50亿欧元 ，并且在母国外的多个成员国的跨境资产（负债）占其总资产（负债）的20%以上。欧盟设立单一监管机制（SSM），对认定标准具有裁量权，由欧央行负责，欧央行及成员国监管当局共同参与。 3、评估指标：包括机构规模、关联度、复杂性、可替代性、资产变现等一级指标。人民银行会同银保监会、证监会根据各行业特点和发展状况设置二级指标及相应权重。 英国 1、按照规模、重要性、复杂度、关联度等4大类指标计算系统重要性得分，其中得分超过350分即被认定。2、将剩余机构按业务性质分为六大类，分别设置细化标准并计算系统重要性得分，得分大于100分的机构将被认定。 金融委的权力较大：初始名单、相应金融机构填报的数据和系统重要性得分、监管判断建议及依据于每年8月底之前提交金融委审议。最终名单经金融委确定后，由人民银行和相关监管部门联合发布。
资料来源：《中国金融稳定报告（2018）》、银发（2018）301号文、《博瞻智库》
四、系统重要性金融机构额外监管的国际经验与中国特色
1、从对系统重要性金融机构的额外监管条件上可以看出，附加资本仍然是通行方式。在此之外，一行两会还可通过流动性、大额风险暴露、业务资质、牌照申请等施行额外监管。其中，央行有绝对主导权，可直接对金融机构进行风险揭示并建议监管部门采取相应监管措施。
2、关于附加资本的监管，首先要确定得分最高的系统重要性金融机构(假设其得分为)，并明确其附加资本要求为。则i机构的得分为，i机构的附加资本要求为，即得分越低的金融机构说明其系统重要性越低，其相应的附加资本要求也会越低。
3、关于杠杆率等指标的额外监管标准尚未提出，我们估计会在后续相应的细则中给予明确。考虑到目前我国商业银行的资本指标尚达到监管下限（即基本上每家银行的资本充足率均会高出监管临界点约1个百分点），因此在这种情况下后续附加资本很可能会弥补这一缺口。
国际经验 中国特色 G-SIBs 1、按系统重要性程度分为5组，分别执行1%、1.5%、2%、2.5%和3.5%的附加资本要求，以及0.5%、0.75%、1%、1.25%和1.75%的附加杠杆率要求。2、2023年初的TLAC（即总损失吸收能力，主要由资本和合格债务工具组成）应达到风险加权资产的16%和杠杆率分母（银行表内外名义敞口的6%），2023年初达到风险加权资产的18%和杠杆率分母的6.75%。3、新兴市场延后6年执行TLAC要求，但若新兴市场经济体公司债/GDP超过55%，则应在3年内开始实施TLAC要求。 1、提出附加资本要求和杠杆率要求。其中，附加资本采用连续法计算，即选取系统重要性得分最高的金融机构作为基准机构，确定其附加资本要求，其他机构的附加资本要求根据系统重要性得分与基准机构得分的比值确定。2、根据行业发展特点，可以提出流动性、大额风险暴露等其他附加监管要求，报金融委审议通过后施行。3、银保监会、证监会实施日常监管，4、财政部对开发性银行、政策性银行及其业务进行监管。5央行会同两会，定期对系统重要性金融机构开展压力测试，可根据压力测试结果提出额外的监管要求或采取相应监管措施。6、人民银行可建议相关监管部门采取相应监管措施。相关监管部门要积极采纳建议并及时作出回复。7、人民银行可直接作出风险提示。必要时，并对其业务结构、经营策略和组织架构提出调整建议。 G-SIIs 1、针对所有业务，制定基础资本要求（BCR），相关标准已于2015年开始实施。2、针对非传统非保险业务（NTNI），提高更高的资本损失吸收能力（HLA）要求，监管资本不得低于BCR与HLA要求的资本之和。3、针对国际活跃的保险集团，制定基于集团风险评估的全球保险资本标准（ICS）。 美国 1、执行更加严格的审慎标准，包括附加资本要求、补充杠杆率、处置计划和信用敞口报告等。2、定期开展压力测试、综合资本和流动性分析评估，并要求执行TLAC要求。 欧盟 1、直接监管，包括检查、为设立跨国分支机构颁发牌照、高管资质评价、危机处置和执法制裁等。2、满足自有资金和合格负债最低要求（MREL），各成员国可执行最高2%的附加资本要求。 英国 在逆周期资本、附加资本、TLAC及处置计划等方面，参照欧盟。同时每年对大型机构开展一次压力测试。
资料来源：《中国金融稳定报告（2018）》、银发（2018）301号文、《博瞻智库》
五、对银行业的影响简析
我们认为虽然总资产不是唯一的衡量标准，但却是主要参考指标，从某种程度上而言，包括开发性银行、政策性银行在内，我国总资产规模在8000亿元以上的银行共有32家（截至2017年底）。考虑到，只有30家银行会被纳入系统重要性金融机构名单，后续可能会考虑分支机构布局、客户数、同业及表外业务发展情况等因素，酌情对30家银行的名录进行动态调整。因此，总资产规模在8000亿元以上的银行均有可能。
（一）总资产规模在8000亿元以上的银行大概率被纳入系统重要性金融机构名单
由于系统重要性金融机构包括商业银行、开发性银行和政策性银行，为便于数据对比，我们将开发性银行（国家开发银行）、政策性银行（中国农业发展银行和中国进出口银行）以及其它未上市银行纳入，并以2017年底的数据为基准。
1、预计国有大行6家、开发性银行1家、政策性银行2家、全国股份行12家等合计21家全部纳入系统重要性金融机构名单，这21家银行的总资产规模均超过1万亿元。其中，并未引起市场广泛关注的国家开发银行、农业发展银行和进出口银行的总资产规模分别高达159593亿元、62214.99亿元和36405.97亿元，这3家银行的总资产规模合计接近26万亿元。
2、城商行中预计会有9家银行被纳入，这9家银行分别为北京银行、上海银行、江苏银行、南京银行、宁波银行、盛京银行、徽商银行、徽商银行、杭州银行，杭州银行2017年底的总资产规模为8333.39亿元。
3、预计农商行中应会有1-2家被纳入，分别为重庆农商行（9053.38亿元）和北京农商行（8158.98亿元）。
此外，除以上30家银行以外，如果考虑到2018年的经营情况，预计上海农商行、厦门国际银行、广州农商行、锦州银行、成都农商行以及天津银行等6家银行在后续也极可能被纳入系统重要性金融机构名单。
（二）被纳入系统重要性金融机构的银行可能需要额外计提1%的附加资本，至少有10家银行的资本补充压力较大
对于可能纳入系统重要性金融机构的商业银行，可能需要在现行监管要求的基础上，再计提1%的附加资本，考虑到附加资本的计提主要基于核心一级资本，意味着商业银行的资本补充压力进一步加大，特别是对于中小银行而言。
根据《商业银行资本管理办法（试行）》，目前商业银行的资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率的最低要求分别为8%、6%和5%，在此基础上还需要计提2.5%的储备资本。考虑到目前关于储备资本的计提尚处于研究中，意味着我国系统重要性商业银行资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率的监管最低标准实际上为11.5%、9.5%和8.50%。非系统重要性商业银行资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率的监管最低标准实际上为10.5%、8.5%和7.50%。
如果我们将核心一级资本充足率和一级资本充足率的监管标准分别上调1个百分点，并根据2018年6月底的数据作为对比标准，则基本可以判断存在资本补充压力的银行将达到10家左右。
除以上资本的约束增强以外，金融监管部门还可以对系统重要性金融机构提出诸如杠杆率、流动性、大额风险暴露等方面更为严格的监管，因此还是比较大的影响。
作者：任涛