图片来源：图虫创意
刘佐/文 今年10月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》，这是近期中国房地产税改革的最新重大举措。
一、中国房地产税发展的简况
中国征收房地产税历史悠久，周朝的“廛布之征”就具有房产税的性质，近代房地产税始于清朝后期的房捐和土地税，民国时期国民政府曾经公布《房捐条例》等房地产税法规。中华人民共和国成立以后继续征收房地产税，中央人民政府政务院于1951年8月8日公布《城市房地产税暂行条例》，即日起施行。1973年税制改革时，国务院将对国营企业和集体企业征收的房地产税并入工商税，城市房地产税仅对极少数私人的城市房地产征收。
在中国改革开放以后的税制改革中，房地产税陆续恢复征收：1986年9月15日和1988年9月27日，国务院先后发布《中华人民共和国房产税暂行条例》《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，分别自1986年10月1日和1988年11月1日起施行。上述暂行条例仅适用于国营企业、集体企业、私营企业等内资企业和中国公民，并规定个人所有非营业用的房产免税，与上述房产相关的土地没有征税的规定；外商投资企业、外国企业和外国公民继续缴纳城市房地产税和土地使用费。2006年，国务院修改了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定自2007年起对外商投资企业、外国企业征收城镇土地使用税，土地使用费停止征收。2008年，国务院决定自2009年起废止《城市房地产税暂行条例》，按照《中华人民共和国房产税暂行条例》对外商投资企业、外国企业和外国人征收房产税。至此，实现了房地产税制度的内外统一。
2023年，全国房产税、城镇土地使用税收入分别为2841.8亿元、2058.2亿元，合计4900亿元，约占全国税收收入的3.2%、地方税收入的23.4%和地方政府全部财政收入的2.7%。
二、近年来中国房地产税改革的推动情况
近十多年来，中国对房地产税改革做了很多研究工作，认识逐渐深化，也开展了一些试点工作：
2010年5月27日，国务院批转国家发展和改革委员会报送的《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，其中提出逐步推进房产税改革。
同年10月18日，中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，其中提出研究推进房地产税改革。
2011年1月27日，根据国务院的决定，上海市、重庆市人民政府分别发布《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》，次日起实施。从10年来的情况看，上述改革试点似乎运行比较平稳，但是未见其他地区跟进，后来很长一段时间内也未见有关方面就此公布新的具体要求。
2011年3月14日，第十一届全国人民代表大会第四次会议批准《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，其中采纳了中共十七届五中全会的建议，提出研究推进房地产税改革。
2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中提出加快房地产税立法，并适时推进改革。
2016年3月16日，第十二届全国人民代表大会第四次会议批准《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，其中提出推进房地产税立法。
2023年5月11日，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，其中提出稳妥推进房地产税立法。
同年12月23日，财政部部长刘昆在《人民日报》发表署名文章《建立现代财税体制》，其中提出按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，积极稳妥推进房地产税立法和改革。
2023年3月11日，第十三届全国人民代表大会第四次会议批准《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，其中再次提出推进房地产税立法。
此外，从十二届、十三届全国人大常委会的立法规划看，其中都有房地产税法；近年来全国人大常委会的年度立法工作计划中也曾经多次列入房地产税法，作为预备项目和初审项目，但是不包括2023年。2023年11月29日召开的十三届全国人大常委会第一百零六次委员长会议已经原则通过全国人大常委会2023年度工作立法工作计划，但是其中应该不会再有房地产税法的内容。
三、近期中国房地产税改革的安排和展望
今年5月14日，全国人大常委会法制工作委员会相关负责人谈及“落实税收法定原则”进度时介绍，按照全国人大常委会立法规划的安排，有关方面正在研究起草房地产税法草案，相关工作正在稳步推进，似乎再次表明了“立法先行”的思路。
8月17日，中央财经委员会第十次会议召开，研究促进共同富裕等问题，提出加强高收入的规范和调节，措施之一就是积极稳妥地推进房地产税立法和改革，做好试点工作。由此可见房地产税立法和改革的新寓意和“试点先行”的新思路，十三届全国人大常委会第三十一次会议据此作出关于房地产税改革试点工作的决定也顺理成章。
笔者根据自己近年来研究中国房地产税立法和改革的心得粗略分析，全国人大常委会作出的上述决定有下列要点特别值得关注：
第一，房地产税改革试点先行，而且试点期限长达5年，待条件成熟时制定法律，不急于求成，匆忙立法，体现了高层对房地产税立法和改革的积极而稳妥的策略，这是近期中国房地产税立法和改革的新起点。
第二，房地产税改革试点工作由全国人大常委会授权国务院办理，不同于2011年国务院批准个别城市人民政府试点的做法，权限适当上收，再次体现了税收法定的原则。
第三，试点地区房地产税的征税对象为用于居住的房地产，但是不包括依法拥有的农村宅基地及其上的住宅；纳税人为相关的土地使用权人、房屋所有权人，即拟对规定范围以内的住宅征税，从而扩大了现行房产税、城镇土地使用税的征税对象、纳税人的范围，与外国通行的房地产税大体一致，这是中国改革开放以后房地产税制度改革的又一次重大突破。如同个人所得税并非对所有个人的全部所得征收一样，房地产税也不应该对所有用于居住的房地产征收，而是应当设计适当的征税起点即免征额，这是保障人民基本生活的需要。从加强高收入的规范和调节考虑，房地产税的纳税人应当以拥有较多房地产的高收入者为主。
第四，房地产税试点的具体办法由国务院制定，上述办法的实施细则由试点地区人民政府制定，房地产税的征收管理模式和程序由国务院及其有关部门、试点地区人民政府确定，责权比较分明，配置也比较合理，有利于此项试点工作的顺利开展。这意味着，在国务院制定全国统一的房地产税试点办法以后，各试点地区根据当地的情况制定的实施方案可能不尽相同，如各地规定的征税范围、计税依据、税率、减免税和实施日期等税制要素可能存在一些差异，这是符合中国国情的，外国的房地产税制度通常也不是全国统一的。
第五，房地产税试点地区由国务院综合考虑多方面因素以后确定，报全国人大常委会备案；全国人大常委会的上述决定自公布之日起施行，试点实施启动时间由国务院确定，既体现了税收法定的原则，也有利于国务院的具体操作。鉴于房地产税通常按年计征，如果国务院可以近期提出方案，明年实施可能比较适宜。至于试点地区的选择，不妨可以考虑“点面结合”，即在中国东部、中部和西部地区同时起步，以经济比较发达的大中型城市为主。
（作者系中国法学会财税法学研究会副会长、国税总局税收科研所原所长）