专访刘剑文：落实税收法定原则，要多立良法增强可执行性
澎湃新闻记者 韩声江 来源：澎湃新闻
2017年9月1日，在十二届全国人大常委会第30次专题讲座上，中国法学会财税法学研究会会长、北京大学法学院刘剑文教授应邀为张德江委员长和全国人大常委会委员做了题为《落实税收法定原则的意义与路径》的专题报告。
这是刘剑文第二次应邀为全国人大常委会作专题讲座，上一次是2006年10月31日给时任全国人大常委会委员长吴邦国等中央领导以及全国人大常委会委员讲授《我国的税收法律制度》，讲座内容之一推动了《企业所得税法》的出台，引发社会的广泛关注与积极回应。
9月6月，刘剑文接受了澎湃新闻（www.thepaper.cn）的专访，他表示，这次讲座与11年前不同，当时还有点紧张，而这次没有了紧张的感觉，这次既讲出了学界的一些心声和期许，还反映出了老百姓的一种期待。
澎湃新闻：这次授课的主要围绕什么问题进行？
刘剑文：这次授课主要围绕“税收法定原则”，讲解了其核心要义、基本内涵、落实意义、当前我国落实的成就以及下一步深化落实的困难和实施路径。
澎湃新闻：什么是“税收法定原则”？
刘剑文：税收法定原则，又称税收法律主义，是指由立法者决定税收问题的税法基本原则。即如果没有相应法律作依据，政府不能征税，公民也没有纳税的义务。征税主体必须依且仅依法律的规定征税；纳税主体必须依且仅依法律的规定纳税。它是依法治国理念在税收领域的具体表现。
澎湃新闻：“税收法定原则”在我国的落实经历了一个怎样的过程？
刘剑文：2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），首次明确提出“落实税收法定原则”。
2015年3月15日，十二届全国人大三次会议审议通过了关于修改《立法法》的决定，“税收法定原则”正式载入《立法法》，这是2000年立法法出台以来的首次修改。
2015年3月26日，新华社刊发“全国人大常委会法工委负责人就《贯彻落实税收法定原则的实施意见》答问”，“答问”称，《贯彻落实税收法定原则的实施意见》已经党中央审议通过，实施意见明确，开征新税的，应当通过全国人大及其常委会制定相应的税收法律，同时对现行15个税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出了安排。
《环境保护税法》作为落实税收法定原则提出后的第一部新税法已经于2016年审议通过。本次全国人大常委会会议初审了《烟叶税法》（草案）。我国税收立法进程在循序渐进的基础上正不断提速。
澎湃新闻：落实“税收法定原则”有何重要性？
刘剑文：“税收法定原则”强调税收基本问题的民主化和法定化，其核心就是人民的同意，即整体和抽象意义上的纳税人的同意，在间接民主模式下，就是要取得人民选举的代表所组成的代议制机关对税收基本问题的同意和立法，这与人民当家作主、依法治国等理念天然契合。
强调“税收法定原则”不仅具有推进民主法治、保护纳税人权利的功能，还有助于凝聚和提升人民对税收的认同和遵从度，增强政府的公信力，化解潜在的社会矛盾，成为国家治理现代化和依法治国战略的关键举措。
具体对中国而言，党中央决定“落实税收法定原则”，是实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的体现，不仅有利于实现纳税人依法纳税、征税机关依法征税、国家依法取得财政收入，也有利于建立科学、完备的税收法律体系，优化税制。
澎湃新闻：要准确理解“税收法定原则”应注意什么问题？
刘剑文：税收法定原则的基本内涵有三方面：一是税收要素法定，即纳税人、征税对象、税率、计税依据、税收优惠、税收征收程序等税收基本要素应当由法律规定；二是税收要素确定，即税收法律的规定必须明确清晰，尽可能避免出现漏洞和歧义；三是征税程序合法，即征税机关必须严格按照税收法律规定的程序和权限征收税款，非经法定程序，不得随意加征、减征、停征或免征税收。
必须强调的是，税收法定原则中的“法”，仅限于狭义的法律，即立法机关通过法定程序制定的法律文件。在我国，就是指全国人大及其常委会制定的法律，而不包括行政机关制定的行政法规、规章及其他规范性文件。
而且，虽然明确了税率由法律规定，但并不排除税收单行法律可以确定一个合理的税率幅度，同时授权国务院或地方在该幅度内来确定和调整具体适用税率。这种方式是科学、合理的，符合我国国情，有利于因地制宜，发挥地方的自主性。
澎湃新闻：所以存在着所谓“税收授权立法”，即因种种原因，全国人大授权国务院对个别税种制定行政法规。当前我国只有少数几个税种是由全国人大或其常委会立法的，其余均为国务院颁布的行政法规。应该如何处理好“税收法定原则”和“税收授权立法”这对概念的关系呢？
刘剑文：当前我国确实还存在税收法律的供给不足的问题，这点稍后还会谈到。总的来说这一对概念的关系应为在贯彻落实税收法定原则的前提下，坚持税收法律在税法体系中的主体和主导地位，同时审慎、严格、规范地进行税收授权立法，并加强授权后的监督与效果评估，合理规范发挥税收授权立法及行政机关在税收法治中的优势和作用。
落实税收法定原则并不意味着绝对地否定和排斥税收授权立法，而是强调在法定范围内、按法定程序并通过法定方式来行使税收授权立法权。相应地，税收授权立法也不会天然等同于削弱税收法定，而恰恰是以承认税收法定为前提的，建立在法律相对保留的基础上。在现代法治国家，税收授权立法具有适度减轻立法机关的负担、补充立法机关的不足，以及补救立法机关立法缓不济急的优势。
但值得注意的是授权立法中有一种手段称为“法条授权”，是指立法机关在其制定的税收法律中，运用某一条款或者若干条款，将某些特定立法权授予有关机关，并不是全部授权，这时就应当注意，如果授权其对税收优惠、税目、税额等实体性税收基本要素予以确定，那就容易致使法律的实施效果大打折扣，不利于维护税收法律本身的稳定性、确定性和权威性，因而亟需对此加以规范和约束。
澎湃新闻：“税收授权立法”这种形式存在的背景和意义是什么呢？
刘剑文：这种形式的存在有一定的背景，在改革开放初期，考虑到经济改革和建设刻不容缓，而税收制度和税收法律的建立、完善任务错综复杂、耗时较长，且缺乏相关经验，全国人大及其常委会依据《宪法》第89条关于全国人大及其常委会可以授予国务院其他职权的规定，先后在1984年六届全国人大常委会七次会议上通过了《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，在1985年六届全国人大三次会议上通过了《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。国务院根据上述授权决定，在较短时间内颁布实施了一系列税种的暂行条例，与几部税收法律一起形成了适应社会主义市场经济需要的税制框架。尽管这两次授权决定因其宽泛性而日渐受到质疑，但它们在当时、乃至三十余年来经济社会发展中所发挥的重要作用不容忽视。
澎湃新闻：能否举一个例子说明当前这种税种“授权立法”形式的的缺点？
刘剑文：1984年全国人大的授权决定已于2009年被全国人大常委会废止，但1985年的授权决定至今仍然有效。1985年的授权决定采取无特定目标、无特定范围、无特定期限的抽象授权，而且曾有一段时间，财政部、国家税务总局等财税主管部门经国务院转授权，多次变动消费税、资源税、增值税、房产税等税种的课税要素。
举例来说，2007年5月30日凌晨，财政部、国家税务总局联合发文（《关于调整证券（股票）交易印花税税率的通知》财税字〔2007〕84号），上调证券（股票）交易印花税税率为3‰。以规范性文件的形式在一夜之间调整税率，虽然其目标在于防止过度投机，具有目的正当性，但在程序的规范和合法性上有待加强。
按照当前法治国家建设的时代要求，1985年全国人大授权决定已不符合《立法法》第10条关于授权明确性原则的规定，迫切需要加以调整；转授权更是给税收法治建设带来了困惑和不良后果，比如容易导致部门利益制度化，程序不够公开、透明和规范，缺少公民的诉求表达和参与机制，因稳定性不足而影响税法权威和市场预期的确定性，等等。
正因为此，学界一直呼吁全国人大收回设税权，在2013年全国人大会议上，一些全国人大代表提交了《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》。
澎湃新闻：在以前旧的观念里，我们可能