市人大财政经济委员会 市人大常委会预算工作委员会
为落实《中共南京市委关于建立市政府向市人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》要求，市十六届人大常委会第二十四次会议将听取和审议《关于2023年度南京市企业国有资产管理情况专项报告》，审议《南京市2023年国有资产管理情况的综合报告》。为做好议题审议的准备工作，市人大财经委、常委会预算工委多次召开座谈会，听取国有资产主管部门相关工作情况汇报，前往15个市属国有企业、江北新区、部分行政区及功能园区开展了20余场专题调研，广泛深入地了解了全市国有企业运营情况和国有资产管理情况。为进一步盘清国有资产“家底”，市人大常委会还制定了《关于开展2023年度全市国有资产清查的工作方案》，方案提出由市政府及其相关部门、单位于年底前分阶段完成资产清查和抽查整改主体工作任务，并进行总结建制。方案经市委常委会审议通过，现已下发。在充分听取各方面意见建议的基础上，市人大财经委、常委会预算工委起草了调研报告。现将调研情况汇报如下。
一、全市企业国有资产管理基本情况
我市采取“分类授权、分级监管”的方式对经营性企业国有资产进行管理。其中，市级企业国有资产由市国资委、文资办和江北新区管委会分别履行相应的监管职责，市级开发区、功能区国有公司按照“一委一公司”的要求履行国有资产监管职责；区级企业国有资产由各区政府授权区国资办负责监管。
（一）资产总量
2023年末，全市共有国有全资控股企业1652户，资产总额24804亿元，所有者权益8272亿元，资产负债率66.7%。其中，市属国有企业948户，资产总额11679亿元，所有者权益4411亿元，资产负债率62.2%。区属国有企业704户，资产总额13125亿元，所有者权益3861亿元，资产负债率70.6%。以上企业中，包含境外投资企业7户（均在香港注册），2023年末资产总额92亿元，所有者权益5362万元。
（二）资产分布
全市企业国有资产主要分布于商务服务业、公共设施管理业、房地产业、道路运输业四个行业，分别占比33.3%、20.5%、15.1%、8.3%，合计占比77.2%。
市级企业国有资产中，市国资委监管企业国有资产主要分布于商务服务业、道路运输业、房地产业、公共设施管理业四个行业；市文资办监管企业国有资产主要为文化类企业国有资产；江北新区管委会监管企业资产主要分布于公共设施管理和工程建设。
（三）资产效益
从资产效益看，全市国企主要效益指标稳步上升。2023年，全市国企实现营业收入1549亿元、利润总额147亿元、上交税费90亿元，同比分别增长6.9%、2.3%和21.6%。其中，市级企业实现利润总额123.8亿元，净利润101.6亿元，同比分别增长12.2%、10.9%。21家市属一级企业中，19家盈利、2家亏损；与去年同期相比，有15家效益有所增长，6家有所下降。2023年，全市国有资本经营收入15亿元，调入一般公共预算4.4亿元，其中市本级国有资本经营收入11.1亿元，调入市本级一般公共预算2.4亿元。
二、企业改革发展和资产管理情况
（一）国资国企改革在探索中迈出新步伐
一是放管服改革持续加大。出台《南京市国资委以管资本为主推进职能转变方案》，调整优化监管事项，进一步激发企业活力、创造力和市场竞争力。二是企业混改质效初步显现。制定并下发《关于进一步深化市属国有企业混合所有制改革的通知》，组织实施市属集团国企混改三年行动计划。全年累计完成19户企业混改，引入社会资本22.2亿元，市国资委监管企业混合所有制企业户数占比达68%，混改企业资产总额、营收、利润分别占市属企业43.9%、68.6%和71.6%。三是低效劣质企业清退有序推进。全年累计清理“僵尸”、低效劣质企业93户、低效股权31项，共计收回款项1.6亿元，安置职工1939人。四是国有资产证券化水平再创新高。持续推进水务集团IPO上市，南京银行、南京证券再融资项目均获证监会受理，紫金农商行首发上市并成为全国首家A股上市的省会城市农商行。市属国有经营性资产证券化水平提高到72.77%，继续位列全省第一，再创历史新高。
（二）国有企业在经济社会发展中展现新作为
2023年，在市委市政府的坚强领导下，市属国有企业聚焦主责主业，勇挑重担，积极落实全市重大决策部署，在城市建设、民生保障、文化宣传等全市经济社会发展重大任务中发挥了重要作用。2023年，市国资委监管企业全年承担全市重大项目99个，完成投资445亿元，其中包括保障性住房、人才公寓、轨道交通、城市环境整治、快速通道建设等一批基础设施项目建设，同时还肩负了解决历史遗留问题等维稳任务；产业布局结构方面，围绕“4+4+1”主导产业方向，推动国有资本向关键领域和优势产业集聚，全年完成产业类项目投资294亿元，较去年增长13.8%。市属文化企业坚持把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一，注重文化人才队伍建设和文艺精品创作，以满足人民群众日趋多样化的文化需求为目标，不断提高文化供给质量，共116篇新闻稿件被央媒采用，8篇新闻、文艺、出版作品获国家奖项，较好地发挥了文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展作用。
（三）国有资本布局结构在转型发展中取得新优化
一是投资增长态势明显。全市国有企业完成投资2285亿元，较上年增长4.3%。其中市国资委监管企业全年完成投资741亿元，较上年增长12.5%。二是域外合作步伐加快。旅游集团、安居集团、城建集团等市属集团积极开拓域外市场，积极打造新的利润增长点，全年合作项目共50余项。三是创新力度显著增强。制订市委一号文配套文件《鼓励国有企业创新扶持科技型中小企业融资实施办法》，监管企业全年研发投入同比上年增长32.9%，工业企业平均研发投入强度2.84%，智慧医药、智慧工地、智慧停车等一批数字化示范项目实现落地，创新投资集团29支天使子基金设计总规模约49亿元，助力科技企业解决初创阶段融资难问题。四是存量土地房产得到有效盘整。2023年累计完成3万余平米房产、330余万平米土地的确权办证工作，使闲置资产焕发了新生机。
（四）国资监管效能在实践中获得新提升
一是以规范促管理。市政府及有关部门相继出台《南京市企业国有资产监督管理条例》《关于加强南京市国资委监管企业资产负债约束的实施意见》《市国资委出资企业全面预算管理办法》《南京市国资委企业国有资产监督发现问题分类处置办法（试行）》等规范性文件，促进国有企业形成预算管理、监督检查发现问题处理等工作机制。二是以防控促管理。关注重点领域和关键环节，积极参与防范化解重大风险攻坚战，加强各类风险防控能力建设和内控体系建设。深入开展安全生产隐患排查，对重点行业领域市属国有企业进行督查，全力督促市属企业落实重大危险源和安全隐患监控治理措施。努力推进市属国有企业责任追究制度全覆盖，对市属集团采取随机稽查和专项督查，发现问题98条，已全部整改到位。三是以党建促管理。“双向进入、交叉任职”领导体制进一步完善，着力推动党的领导和公司治理有机统一，明确党组织研究讨论是国有企业董事会、经理层决策重大问题的前置程序，确保企业党委“把方向、管大局、保落实”的领导作用充分发挥。
三、我市企业国有资产监管中存在的主要问题
调研发现，在我市国资国企改革过程中，企业国有资产管理还面临一些问题，需要从监管体制机制上进行改进。
（一）资本结构和产业布局有待优化
一是部分国有企业核心竞争力不强。市属国有企业，业务主要集中在基础设施和民生保障领域，涉及产业类发展的比重小（占比不到1/3）；部分产业类国有企业技术创新能力和核心业务竞争力较弱，有些企业虽然规模有所扩大，但距做优做强还有差距；国有企业对我市战略性新兴产业的支撑力度不够，产业结构调整迫在眉睫。二是市场拓展力度不够。由于前几年国有资本从一般竞争性领域退出，我市缺少直接从事工程项目施工的大型企业，导致市域内的市场占有率较低。国有企业绝大部分投资布局在市内，虽然近年有些企业拓展了市域外业务，但总体上企业外向型、面向市外的业务较少，海外业务发展基本空白，企业“走出去”仍有很大发展空间。如何从机制体制上鼓励企业积极拓展域外业务，任务艰巨。三是投资基金效能发挥不充分。市属国企投资的部分基金运营管理存在管理不规范、运作缓慢等问题，投资基金撬动社会资本、引导国有资本的作用发挥不充分。截至2023年5月，市财政累计向产业发展基金公司拨付资金80亿元，资金结余为44.59亿元。调研中发现东南集团、紫金集团下属的部分企业存在基金募集不到位情况。四是资产运营绩效有待进一步提升。市属国企发展尚不平衡，部分企业主业盈利能力还不强，规模偏小、增长乏力。市级国有企业中，文化类企业因其公益性属性，多数新闻传媒集团处于微利或亏损状态；商业类企业利润来源单一，多元化经营发展不充分；产业类企业主业不强，缺乏骨干企业支撑。全市国有资本经营收入较低，调入到一般公共预算收入及补充社保基金的数额有限，对全市财力贡献度较低。
（二）国有企业改革尚需深化
一是国企改革政策落地见效仍需加快。近年来，中央出台了深化国有企业改革“1+N”系列文件，虽然我市制定了配套政策及实施办法并加以推进，但改革成效尚未充分显现。部分功能类和公益类市属国有企业对政策和项目依赖性较高，主要承接政府业务和市域范围内业务，市场化发展主观能动性、积极性不高。二是低效劣质企业清理力度仍显不足。近年来，我市低效劣质企业清退工作虽取得实质性进展，但受历史欠账、人员安置、土地确认及解押等历史遗留问题制约，目前仍有百余户“僵尸企业”及低效劣质企业未完成企业销户工作，企业持续亏损。个别企业因责任不清、问题久拖不决带来风险隐患，影响国有资本运营效益。三是文化类企业发展遭遇瓶颈。市属文化企业多数脱胎于市属文化事业机构，普遍小、弱、轻资产，事业单位人员成本与宣传成本等包袱重。近年来受新媒体巨大冲击和外部环境变化影响，广告收入锐减，可经营开发资源有限，人才流失情况严重，改革发展举步维艰。
（三）国有企业现代企业制度亟需健全
一是市属集团法人治理结构有待完善。新一轮机构改革后，不再设立国有重点大型企业监事会，审计部门也尚未承接相应职责，企业内部监督有缺项；个别文化类、功能园区国有企业董事会决策机制不健全，行政化管理色彩较重。二是激励机制亟需优化。市场化的激励机制和考核评价机制仍需完善，国有企业内生发展动力与全员价值创造的活力不足。如何激发国有企业管理层积极性，在政策范围内仍有探索创新空间。三是缺乏容错纠错机制。部分企业担心在投资决策、运营管理、创新发展等方面产生风险，且缺少容错机制，导致面对深层次矛盾和投资风险，一些企业领导人改革意愿不强，一定程度上制约了国有企业竞争力的提升。四是职业经理人推进速度不快。实施层面中，部分集团和子企业已经实施了职业经理人试点，但面上全面推进职业经理人还需加大力度。职业经理人的选聘、薪酬绩效、退出等配套制度还不够健全。五是人才队伍建设尚需加强。专业人才数量不足，部分国有企业人才队伍建设缺乏系统性、科学性，选人育人长效机制不够健全，导致人才引不进、留不住，特别是文化企业人才因经济待遇不及预期、不能进入事业编制等原因离职较多。
（四）企业风险防控仍需强化
一方面，企业运营风险需加强管控。部分企业对内部控制重视程度不足，存在重经营轻管理的现象，风险防范意识不强，个别企业因投资决策失误、工程建设项目招投标及建设程序不规范或内控制度不健全等原因而面临运营风险；少数企业因前期资本金注入不足而通过社会融资承担政府任务，资产负债率较高，偿债压力较大；有的园区企业承担了政府项目和公共设施管养，企业负担较重。另一方面，企业注册资本金与其规模不够匹配。财政拨付资金作为企业资本金注入后，部分市属国有企业仅增加资本公积，未从企业发展、投资需要及提高风险抵抗力角度出发及时增加企业注册资本金。
（五）国有企业监管体制不够完善
一是全市国有企业统一监管制度标准尚未形成。目前，我市由市国资委、文资办、江北新区管委会分别履行对市属国有企业的监管职能，市级开发区、功能区国有公司按照“一委一公司”的要求履行辖区内国有资产监管职责。由于监管主体不同且缺少牵头部门，全市国有企业监管体系中，统一的监管制度、方式、统计标准和风险防范机制尚未形成，监管工作协同性不足。二是市属功能区、开发区国有资产监管较为薄弱。由于特定时期发展需要及历史原因，在“市属区管”模式下，园区管委会及其国有企业存在“事企不分”现象，国有资产及其相关债务债权关系不对应，甚至出现个别行政区侵占市属平台企业利益、违规调用市属平台资金，个别平台因风险控制不够导致债务转嫁给市级等情况。从监管效果看，市本级监管企业好于功能园区、行政区监管企业；国资委监管企业好于文资办、江北新区监管企业，文资办、江北新区监管企业好于功能园区、行政区监管企业。三是金融类国有企业监管亟待加强。我市金融类国有企业点多面广，且数量仍在增长，而我市财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责的有关办法还未出台，各级财政部门的出资人监管职责尚未真正落实，存在金融风险隐患。四是考核内容不够全面。监管部门对于市属企业进行考核时，有的未将企业承担的重大任务完成情况纳入考核范围，考核标准有待优化完善。
四、关于我市国有资产管理的建议
（一）健全全市统一的管理制度标准，提高全市企业国有资产监管协同性。市政府要加强研究部署，从管理制度、考核评价标准等方面，建立以管资本为主的市属企业国有资产集中统一监管标准，要求不同出资主体的国有企业参照执行，实现“一套制度”管企业。同时，要健全分类管理体制机制，在明确出资人管理权责的基础上，市国资委加强与文化国有企业、江北新区监管企业及各区监管企业国有资产管理的日常联系、沟通与指导。市属国有企业要根据法律规定健全法人治理机构，从制度上明确内部管理机构权责；进一步优化国有企业治理机制，履行好企业内部监督职能。
（二）坚持市场化、多元化发展导向，引导国有企业做优做大做强。坚持国有企业在国民经济发展中的战略引领地位，发挥好国有企业在壮大综合实力、保障改善民生、承担重大任务等方面的骨干作用。一是要突出高质量发展。引导国有企业各项要素向主责主业集聚，为落实国家和省、市重大决策部署，完成重大任务攻坚提供保障；引导国有资本与民营资本在混合所有制改革中形成优势互补，实现1+1>2的效果。二是要在短板领域求突破。优化整合全市国资国企资源，对标我市“四新”行动计划、发展数字经济和建设智慧城市工作要求，健全我市国有企业门类；积极与央企、省属国企及市域外国企寻求合作，尽快建立资质高、门类全的建筑施工类市级国有企业，发挥我市国有企业在政府投资项目中的建设作用。三是突出“走出去”导向。鼓励企业发挥自身优势，拓宽视野、放大格局，在全国、全省开拓广阔的发展天地。
（三）完善激励和容错纠错机制，激发国有企业创新发展活力。加快建立长效合理的激励机制、接轨市场的用人机制、权责共担的决策机制、增效降本的运营机制。一是优化企业内部发展机制与环境。从薪酬分配、绩效考核、晋升等方面探索建立更加科学、系统的激励机制，推进持股激励和国企员工持股等改革试点，推动员工利益与企业利益的密切联系。二是营造干事创业的企业氛围。加强企业领导班子和干部员工队伍建设，注重人才引进和培养，着力营造良好的企业文化和成长环境，不断增强企业内生发展动力。三是有序推行职业经理人制度。实行内部培养和外部引进相结合，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道；推行企业经理层成员任期制和契约化管理，严格任期管理和目标考核。四是加快容错纠错机制实践探索。把因缺乏经验先行先试出现的失误、推动企业改革的无意过失与明知故犯、以权谋私的违纪违法行为区分开来，消除企业改革创新发展的后顾之忧。五是加大对文化企业的扶持力度。进一步健全完善文化经济政策体系，抓重点、补短板、强弱项,推动文化企业做优做大做强。
（四）严格企业国有资产监管，防范化解各类风险隐患。一是认真落实国有资产清查工作。切实摸清企业股权结构、资产负债及数量变动趋势、国有资产处置和收益分配、国有资本及其享有的权益、总资产报酬率等“家底”情况，为促进国有资产保值增值打好基础。二是规范做好机关事业单位所办企业“清理脱钩”工作。严格按照市委市政府联合制定的《关于推进市级党政机关事业单位所办企业清理脱钩的实施方案》要求，以“事企分开”为原则，厘清资产权责监管边界。进一步理顺“市属区管”模式下园区管委会与国有企业之间的资产管理、债权债务归属、资金划拨关系，着力解决各类历史遗留问题，助推企业轻装上阵、健康发展。三是切实加强风险防范。财政部门要履行金融类国有企业出资人的监管职责，帮助企业共同防范化解金融风险；国有企业要健全风险防控机制和监督检查制度，研究确定国企运营和管理风险点，进一步强化风险防范意识，筑牢企业监管“防火墙”。