摘要
为响应国土空间规划编制，我国于2023年全面开展自然保护地整合优化工作，其中风景名胜区的整合优化工作开展较为艰难，规则也被多次调整。在“保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变”的总体要求下，如何保障风景名胜区的保护等级与强度只增不降成为业界关注的重点。文章结合工作实践，以海南省五指山省级风景名胜区调整为例，利用ArcGIS空间分析技术对数据库进行分析，并对照现行法律法规、部门规章和管理办法等对调整方案进行剖析与解读，基于客观翔实的数据对比和政策要求，对风景名胜区整合优化前后的区域管控等级和强度进行对比评估，验证风景名胜区调整方案的可行性和科学性。
[关键词] 自然保护地；风景名胜区；整合优化；保护强度
[文章编号] 1006-0022(2023)04-0058-08
[中图分类号] TU984.181
[文献标识码] B
[引文格式] 商楠，马兰，贾晓君，等．风景名胜区整合优化背景下区域保护等级与强度变化评估研究——以海南省五指山省级风景名胜区为例[J]．规划师，2023(4)：58-65．
0 引言
2023年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，2023年自然资源部、国家林业和草原局发布了《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》(自然资函〔2023〕71号)，至此我国的自然保护地整合优化工作全面推开。风景名胜区作为自然保护地体系中独具特色的部分，由于其本质特征和划定方法与其他类型的自然保护地有所不同，其整合优化工作历经波折。按照自然资源部、国家林业和草原局制定的最新要求与规则，在风景名胜区整合优化工作中，很多风景名胜区因与基本农田、城镇开发边界和建设用地的矛盾明显，同时与其他类型的自然保护地重叠现象突出，面临着面积大幅度减少甚至被撤销的情况。相较于其他类型保护地调整面积较小或调整前后管理等级变化明确的特点，风景名胜区的调整涉及的方面较多，为此整合优化前后如何科学准确地评价风景名胜区的保护等级和强度值得重视。
1 自然保护地整合优化的必要性及整体推进情况
自然保护地整合优化是通过对生态保护红线、各类自然保护地边界及内部情况进行精准调查，挖掘并解决交叉重叠、多头管理、权责不清等历史遗留问题，对“应保而未尽保”的区域进行补入的过程。自然保护地整合优化为建立分类科学、布局合理、保护管理真实有效的自然保护地体系打下了坚实的基础。
自然资源部、国家林业和草原局于2023年启动自然保护地整合优化工作，对全国的自然保护地进行摸底调查，制定相关规则，并出台一系列政策文件，推进自然保护地整合优化工作(图1)。2023年，各省(自治区、直辖市)按照文件要求提交了整合优化预案的数据库，形成了首轮成果。在首轮成果的基础上，自然资源部、国家林业和草原局根据各地实际情况对整合优化规则进行相应调整，各省(自治区、直辖市)根据要求进行修改，于2023年完成了省级自然保护地整合优化预案编制并通过专家审议。截至目前，全国自然保护地整合优化预案已通过专家组评议审查。
图1 重要政策文件示意图
2 风景名胜区整合优化历程及存在问题
2.1 整合优化历程
风景名胜区的整合优化经历了5个阶段：①第一阶段。2023年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的通知(中办发〔2023〕42号)，但未明确风景名胜区在自然保护地体系中的分类和定位。②第二阶段。2023年自然资源部、国家林业和草原局印发了《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》(自然资函〔2023〕71号)，将风景名胜区归类为自然公园，并要求将其名称改为“风景自然公园”，这与风景名胜区兼具文化和自然属性的根本特征及划定初衷不相符，导致在首轮整合优化工作中，因风景名胜区的调整而使空间区域呈现出高度破碎化，整个自然保护地体系受到影响。③第三阶段。2023年自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室联合印发了《关于自然保护地整合优化有关事项的通知》(自然资办发〔2023〕42号)，明确提出“本次自然保护地整合优化预案，暂不涉及风景名胜区自身范围调整，风景名胜区体系予以保留”。至此，风景名胜区整合优化在自然保护地整合优化过程中被暂停。④第四阶段。2023年自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室发布的《关于梳理提供风景名胜区有关情况的通知》(自然资办函〔2023〕453号)要求各省(自治区、直辖市)梳理和提供风景名胜区的有关情况。国家林业和草原局会同有关部门，结合地方专题调研，明确风景名胜区与自然保护地体系、风景名胜区规划与国土空间规划体系的关系，提出对风景名胜区整合优化的意见。⑤第五阶段。2023年，根据自然资源部、国家林业和草原局联合印发的2023年71号函、42号函和861号文，2023年458号函，以及经国务院审批同意的《自然资源部关于风景名胜区有关事项的报告》等文件，国家林业和草原局制定了《风景名胜区整合优化规则》，国家林业和草原局办公室印发了《关于做好风景名胜区整合优化预案编制工作的函》(办函保字〔2023〕99号)，在此背景下国家级风景名胜区自然保护地整合优化工作得以重新启动。
2.2 存在问题
在全国上下如火如荼开展自然保护地整合优化工作时，风景名胜区作为自然保护地体系的重要组成部分，其整合优化遇到了极大的困难，主要存在的问题如下：
(1)定位不清，管理混乱。
我国风景名胜区经历了“积极开发利用”的探索阶段，“更好地保护、利用和开发”的立法阶段，以及“有效保护和合理利用”的体系整合阶段这3个阶段，历时较长，在保护和利用中既希望能抢救性地保护风景资源，又希望能够开展旅游活动，同时能够促进当地发展。由于管理机构长期缺失，风景名胜区长期存在“重开发建设，轻保护管理”的现象，很多景观资源没有得到相应的保护，导致其完全失去了原有价值。
(2)面积过大，矛盾点较多。
风景名胜区兼具文化和自然属性，其划定方法强调边界集中连片，导致区域面积大，与基本农田、城镇开发边界和建设用地的重叠面积较大；风景名胜区建设与当地的经济建设以及居民的生产、生活需要产生了一定矛盾，与时代发展不相适应。
(3)保护地类型改变，管控分类复杂。
由于国家公园、自然保护区、自然公园、风景名胜区的管控要求和发展方向差异较大，经过前几轮整合优化后，目前风景名胜区还与其他保护地存在交叉重叠的问题。风景名胜区的整合优化不是类型不变、等级高低的调整，而是涉及类型间的转变，甚至有些区域因为景观价值的丧失而失去保护价值，需要大面积调出生态保护红线，面临管控分类复杂的情况。
3 海南省五指山省级风景名胜区的整合优化
3.1 基本概况
1993年6月，海南省政府批准设立五指山省级风景名胜区(以下简称“五指山风景名胜区”)，范围包括原海南五指山国家级自然保护区、五指山市西区和琼中黎族苗族自治县(以下简称“琼中县”)东区3个片区，涉及五指山市和琼中县的9个乡镇。五指山风景名胜区划定范围为888.03 km2，在海南省自然保护地整合优化以前，该范围包括原海南吊罗山国家森林公园、原阿陀岭省级森林公园的部分区域及百花岭省级风景名胜区(以下简称“百花岭风景名胜区”)。2023年海南省自然保护地整合优化以后，五指山风景名胜区范围与海南热带雨林国家公园和百花岭风景名胜区2个自然保护地重叠：①与海南热带雨林国家公园重叠的面积为47888.23 hm2，重叠部分位于公园核心保护区的面积为23444.80 hm2，位于公园一般控制区的面积为24 443.43 hm2；重叠区域占五指山风景名胜区总面积的53.93％，占海南热带雨林国家公园总面积的11.21％。②与百花岭风景名胜区重叠的面积为2210.93 hm2，重叠区域占五指山风景名胜区总面积的2.49％，占百花岭风景名胜区总面积的100％。
3.2 资源评价
综合风景名胜资源调研报告数据可知，五指山风景名胜区的景源总数为94个，海南热带雨林国家公园范围内的景源景点为56个，百花岭风景名胜区范围内的景源景点为33个，非保护地范围内共有景源景点5个。按照风景名胜资源分级标准，目前上述自然保护地范围内有一级景点18个、二级景点19个、三级景点16个、四级景点41个，其中一级、二级景点全部位于海南热带雨林国家公园和百花岭风景名胜区范围内。
3.3 风景名胜区调整方案
3.3.1 调整过程
根据五指山风景名胜区与其他保护地的关系和各地块的土地权属情况，可以将五指山风景名胜区划定为国家公园地块、百花岭地块以及除上述范围的7个乡镇地块，共9个地块。结合五指山风景名胜区与海南热带雨林国家公园、百花岭风景名胜区重叠，与“三区三线”重叠，存在大量的居民点和人口，地块破碎、整体性较差、景源景点缺失，以及与产业发展存在矛盾等问题，