关键词：PPP模式 跟踪审计 政府投资
Public-Private Partnership（简称PPP）模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种政府与社会资本的合作关系，政府采取竞争性方式择优选择社会资本，双方订立合同，明确责权利关系，通常由社会资本承担项目的设计、建设、施工、运营、维护等工作，贯穿于项目的设计、融资、建造、运营、维护到移交的全生命周期。
PPP模式即可以激发市场活力、扩大有效投资，提升公共产品的服务质量，又能够推进政府职能的有效转换，全国各地正如火如荼的推广。近5年来，全国已有4302个PPP项目签约落地，带动投资约6.6万亿元，涵盖市政工程、交通运输、环境保护等19个领域的一大批基础设施项目和基本公共服务项目投入运营服务。
一、PPP项目发展的三个阶段
第一阶段：起步阶段。1994年国家计委确定BOT项目试点，可以称为中国PPP元年。
第二阶段：发展阶段。2002年我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中发挥基础性作用，以公有制为主体多种所有制共同发展为PPP的推广提供了理论基础。2004年建设部出台《市政公用事业特许经营管理办法》，该办法的出台是这一时期开展PPP项目的基本法律依据。
第三阶段：普及阶段。2014 年，财政系统组织了多次官方PPP培训，住建部和财政部结合财政体制改革开始准备有关指导意见，同时地方政府积极上报PPP试点项目。
二、PPP模式的特殊性
相较于传统的建设项目，PPP项目具有一些独有的特点。
一是项目前期必须编制物有所值评价报告和财政承受能力论证报告。财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作；为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
二是社会资本依法成立项目公司，由项目公司负责项目建设、融资等工作。政府制定机构参股项目公司，项目实施机构和财政部门监督出资。
三是PPP项目合作期限长，一般政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。
四是PPP项目风险众多。（1）项目可行性风险，即PPP项目合作方是否选择最合适的项目实施形式；（2）前置条件风险，即PPP项目合作方是否拖延完成项目的前期准备工作而影响到整体进度；（3）财务风险，即PPP项目融资以及还本付息的难易程度；（4）建设风险，即PPP项目的建设成果是否达到预期目标；（5）运营风险，即私营部门在执行双方签订的运营、维护和发展合同时是否未履行或未充分履行合同条款；（6）需求风险，即PPP项目的实际需求与可行性分析是否存在差异；（7）收入风险，即当PPP项目运营收入下降时，私营部门是否过高收费影响公众利益；（8）不可预计风险，即自然灾害等不可抗力影响工期和质量等；（9）终止风险，即PPP合作方因破产等原因终止项目的风险；（10）剩余价值风险，即PPP项目合同期满后剩余资产的归属风险。
三、PPP项目审计难点
相对于传统建设模式，PPP模式因具有参与投资主体多、利益关系复杂、风险众多等特点，给PPP项目审计带来了严峻挑战。
一是PPP项目规范实施难。一些地方为了让项目尽快落地实施，通过不合规的政府购买服务，进行基础设施融资，或者通过固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式，借PPP之名行变相融资之实。
二是PPP项目的立法不明确。我国尚未有PPP立法，目前有关PPP的法规多为部门和地方制定，法规层次较低，法律效力不高，且还存在财政部和国家发展改革委两个部门版本，未形成完整的法律体系。
三是PPP项目参与主体多。传统建设模式，项目参与方主要为政府和承包方，参与主体少，合同关系明确，其投资方、合同甲方均为建设单位。引入PPP模式公私共建基础设施，环节复杂、参与主体多,往往增加了政府、社会资本、项目实施机构、项目公司等参建单位，参建主体