PPP模式的英文全称为“Public Private Partnerships（以下简称PPP模式）”，是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系来提供公共产品或服务的一种方式。将PPP模式引入项目建设领域，对于缓解政府财政资金不足、提升项目管理效率和投资效益具有十分重要的意义。随着PPP概念的出现，国有资产在基础设施项目中所占投资比重将日益降低，非国有资本的介入对政府投资项目建设管理和审计产生重要影响并带来巨大挑战。我国经济进入新常态后，财政收入增速减缓，地方政府债务压力较大，对公共项目的政府投资力度下降，公共产品和服务供需矛盾越来越突出，PPP模式成为缓解这种矛盾的良方。PPP模式在我国已有多年尝试，BOT（建设-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、TOT(转让-经营-转让) 等均属于其范畴。对PPP模式公共项目进行政府投资审计在法规和实践中均遇到障碍，无法完成审计全覆盖的要求，该问题在审计机关内部已有意识，但尚未展开系统研究。PPP模式通过政府采取竞争性方式择优选择社会资本，双方订立合同，明确责权关系，由社会资本承担设计、建设、运营、维护公共项目的大部分工作，并提供公共服务，政府通过“特许经营”及必要的财政补贴对公共服务进行对价支付，并对公共服务的价格和质量进行监管。在公共项目中采用PPP模式基本不需要政府进行当期的财政投入，还可以通过资产的转让消减政府债务，成为解决当前矛盾的良方。笔者从以下四个方面谈谈PPP对国家审计的影响和应对措施。
一、目前国家审计是否可以审计PPP项目
《中华人民共和国审计法》第二十二条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。《审计法实施条例》第二十条规定，《审计法》第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。PPP模式推行后，政府投资比例和范围都在缩小，国家审计机关建设项目审计边界的法律规定与目标需求产生了冲突。从广义上说，PPP项目有三种运作方式：一是外包（Outsource），二是特许经营（BOT，BOOT，DBT，BTO等），三是私有化。外包类PPP项目一般由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。对这类项目而言，国家审计机关依然可以审计。特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益，对这类项目而言，国家审计机关可根据不同投资主体的投资比例和政府是否拥有项目运营实际控制权两个指标确定能否审计。私有化类PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润，对这类项目而言，国家审计机关无权审计。
二、目前PPP模式下是否是国家审计的对象
谁是国家建设项目审计的对象？我国建设项目的建设过程表现为有诸多参与单位通过建造、安装等方式将人、财、物等各种资源转化为固定资产，参与单位主要包括投资人、建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、使用单位（客户）等，这些参与主体有各自的利益需求：投资人以投资收益回报为主要目标；建设单位接受投资者的委托通过项目管理实现建设目标；承包方（勘察、设计、施工等单位）与监理单位等通过投标等方式获取项目建设和监督管理资格，通过提供服务追求收益；使用单位通过项目竣工后的运营过程满足使用需要并获得收益，因而更加关注项目的质量、功能和绩效。
PPP模式改变了投资主体。社会资本