1 国家治理的含义和功能 1.1 国家治理的含义 从政治学的角度看，国家治理即是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理，并且特别关注在一个限定的领域内维持社会之所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。对国家的治理实际上就是在寻求和建立一个效率公正的政府。国家治理过程，不应该只是政府单方面行使权力、提供产品、维持管制、解决社会问题的过程，更重要的是政府与市场、企业、社会及公民之间的互动过程。 虽然关于国家治理的理论还很不成熟，基本概念还比较模糊，但它打破了社会科学中长期存在的两分法的传统思维方式。两分法的思维方式将研究对象简单地分为对立的两个方面，像市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会等，它禁锢了探寻分析各事务之间联系的发散思维。而国家治理理论则致力于把有效的管理看作是一个合作的过程，并力图发展起一套管理公共事务的全新技术。它强调管理就是合作，认为政府不是合法权利的惟一源泉，公民社会也同样是合法权利的来源，并把治理看作是当代民主的一种新的现实形式。 1.2 国家治理的功能 国家治理的功能是通过国家职能的发挥来实现的。国家是阶级矛盾不可调和的产物，也是社会分工的产物。前者指的是国家的本质，后者指的是国家的职能。国家的本质决定国家的职能。国家职能是指国家以承担什么样的职责和功能去实现其总方向和总目标，它主要解决国家机器“干什么”的问题。国家治理的职能具有四个方面特征：首先，国家职能是随时间推移而改变，具有时间性；其次，国家职能具有空间性，不同地域空间的国家，其国家职能不同：再次，国家职能具有价值倾向性，不同统治地位的阶级或利益集团必定要体现自己不同的价值偏好；最后，国家职能具有领域倾向性，国家职能在不同的领域有不同的要求，经济领域主要体现效率、政治领域主要体现秩序、社会领域主要体现公正、文化领域主要体现价值。国家治理的职能，按社会作用划分主要分为以下四种类型： 第一，经济职能。经济职能是实现国家治理的基础和前提，没有经济的持续良性发展，国家治理的良治目标就无从谈起。马克思主义认为，直接的物质生活资料的生产，是任何社会生存和发展的基础。国家要维持其统治阶级的某种秩序，首先要想方设法解决包括被统治者的衣食住行等基本生计问题，恩格斯强调：“一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的……政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有它执行了它的这种职能才能持续下去。”自人类社会进入资本主义市场经济，特别是经济全球化和科技革命爆发后，经济在社会发展中的地位日益重要，国家治理的经济职能越来越突出。 国家经济职能主要表现为建立并完善市场经济制度，保证市场经济主体的有效运行，提供公平的竞争秩序和规则安排。经济职能在国家治理中基本是相同的，但由于不同国家经济侧重点不同，同时各国会根据自身特殊情况派生出本国特有经济职能，采取特定的方式来行使，因此在实践中形成不同的职能模式，如英美的自由资本主义模式、瑞典的民主社会主义模式等。由此可见，没有一种固定不变的模式可供实行市场经济的国家沿袭，关键要探索适合本国国情的模式。由于我国生产力发展水平与市场经济的发育程度较低，决定了我国既要承担与古今中外所有类型的经济职能的共性部分，也要承担培育与发展市场，努力使企业从国家附属物中解脱出来，创造一种能够为有效的经济活动设定激励机制的经济环境。同时，经济职能仅仅是推动经济发展的手段，是实现国家治理的必要条件而不是充分条件，经济发展并不必然带来国家和谐、社会公正。 第二，政治职能。政治职能是国家治理的核心职能，是由国家本质决定的。国家主要通过行政、立法与司法等机构维护本阶级统治，实现本阶级的利益。政治职能主要指国家的统治职能，而政府职能是其本质的具体体现。政治职能的核心是代表谁的利益的问题。恩格斯指出“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”。马克思主义认为，国家的根本作用在于缓和冲突，把冲突控制在秩序的范围内。“秩序的核心内容是阶级统治，即政治统治”。政治秩序实际上是阶级统治秩序，是统治阶级通过国家的权力系统制定一系列法律、政策等规则，把本阶级意志的合法化、法律化，根本上代表了统治阶级的根本利益。从“秩序”的阶级利益本质来看，作为实现“秩序”的国家治理实质上是利益分配的活动和过程。社会主义政治秩序就是将人民民主法制化，保障人民的民主权利。民主集中制是社会主义国家政治秩序的基本原则和制度，是中国社会各种利益的相互关系在政治和法律上的体现。政治职能所涉及的利益是社会公共利益，是公共权力的权威性管理职能。转型时期，国家政治职能不仅仅是利益的执行者，更是利益的协调者。胡锦涛在十七大报告中指出：“全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。 第三，文化职能。文化职能是指国家在文化领域中发挥管理、指导和服务等职责和功能的一种政府行为。其外延主要体现三个层面：第一，对物质文化的管理，如对文化事业、产业、行政部门的管理；第二，对制度文化的管理，包括对文化体制的改革及文化法律法规的颁布和实施等；第三，对精神文化管理，主要指对价值观念的培育。文化职能的核心在于政府通过对制定和实施各项文化政策的实施与管理，弘扬和维护某种特定的意识形态，用以论证和说明统治阶级的合法性。文化的价值功能是为秩序提供一种内在约束，与国家用强制性的方式维护其统治地位相比，意识形态以软的方式影响人们的思想，以达到对社会的控制引导。文化是秩序的本质，价值是秩序的灵魂。秩序的有效性取决于外在与内在约束的有机结合，外在约束取决于法律制度的健全和完善，内在约束取决于人们内心的自觉和灵魂的价值导向。文化作为国家的精神，是维系国家生命和决定国家治理成长的关键，文化的强弱直接决定着国家治理能力的强弱。国家要不断加强文化职能来创造有效治理，一是不断提高文化的创造力和生产力，以便加大其核心价值的影响力；二是不断通过意识形态的机制、文化的教育和传播，深化文化对公民精神与心灵塑造，自觉加强对国家的认同。 第四，社会职能。社会职能主要指国家管理社会和公共服务事务的职能。马克思主义认为，管理社会公共事务是国家最基本职能之一。马克思指出，国家政治活动“既包括执行由一切社会的性质产生的各种公共事务，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特殊职能”。这里所讲的“执行由一切社会的性质产生的各种公共事务”就是指国家的社会职能。恩格斯特别强调：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”深刻揭示了国家的社会属性与职能。历史上一切阶级国家，都是少数统治阶级对广大社会成员的统治，社会管理职能是服务于、从属于阶级的统治职能。社会主义国家的理念是把为人民服务作为宗旨，社会职能主要是通过制度供给的方式管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，维护和实现社会公共利益。随着经济政治体制改革的推进和全球化的进行，社会公共领域和公共空间不断扩展，形成大量与人们日常生活密切联系的社会公共事务，主要涉及社会福利、社会保险、社会救助以及教育、医疗、卫生、交通、健康与环境保护等。 实际上，在国家治理过程中，这些职能大多同时综合运用，但由于不同历史时期国家的中心任务不同，国家治理的职能内容侧重点有着明显地不同。客观地讲，在革命建国时期，主要发挥政治职能；在提高和迅速发展生产力阶段，主要发挥经济职能；在建设和谐社会时期，主要发挥社会职能。总之，国家治理就是国家通过各种职能的综合发挥与实施过程，实现了经济发展和社会公正等管理活动，达到实现某种特定“秩序”的目的。 2 国家审计目标的构成体系 国家审计目标指在一定的社会环境下，国家审计活动意欲达到的理想境地或预期效果。国家审计目标的确立是主观见之于客观的活动，是国家审计本质与特定环境相互联系和相互作用的产物。从层次上划分，国家审计目标包括总目标、具体目标和项目目标。国家审计总目标、具体审计目标和项目审计目标三者相互作用、相互影响，共同构成国家审计目标体系。三者的关系如图1所示： （1）国家审计总目标 国家审计总目标指某个国家或地区最高审计机关在若干历史发展时期的总体职责与行动纲要。总目标在整个国家目标体系中居于主导地位，它主要指明国家审计的存在意义。其特征包括：①抽象性。抽象性指国家审计总目标属于浓缩与提炼之后的产物，它体现国家审计的本质；②稳定性。稳定性指国家审计总目标应该在若干历史时期保持相对稳定，并前后一致。在审计署“十二五”规划中，我国审计的总体目标是：把“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”作为审计工作的出发点和落脚点，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，努力实现“十二五”期间，审计工作在服务经济社会科学发展，促进深化改革和民主法制建设，维护国家安全和促进反腐倡廉建设，推动深化改革和完善国家治理方面迈上新台阶；审计工作法治化、规范化、科学化和信息化建设迈上新台阶；审计队伍建设迈上新台阶；符合中国国情、与社会主义市场经济体制相适应的中国特色社会主义审计理论和制度建设迈上新台阶。 （2）国家审计具体目标 具体审计目标是总目标的分解与具体化。两者的辩证关系为：①总目标是制定具体目标的基础和前提。如果总目标定位不准确，则无法制定具体目标；②具体目标是总目标的分解与实现途径。如果具体目标无法得以实现，则再好的国家审计总目标也是没有价值的。在审计署“十二五”规划下，对各个行业和领域提出了具体目标和主要任务。如对于财政审计，就以“维护国家财政安全、促进深化财政体制改革、推动完善公共财政和政府预算体系、增强财政政策有效性、促进依法民主科学理财和提高预算执行效果”为目标。 （3）国家审计项目目标 项目审计目标又可称为分类审计目标，包括财务审计目标、绩效审计目标和经济责任审计目标等。它是具体目标最终的实现形式及载体。两者的辩证关系为：①具体审计目标是项目审计目标制定的基础。具体审计目标不明确，则无法保证项目审计目标制定的正确性；②项目审计目标是具体审计目标的实现形式。离开了项目审计目标，具体审计目标也就无法实现。 3 国家审计目标确立的原则 国家审计目标的论证与设计是一项精细的工作，审计目标的好坏直接影响到国家审计功能的发挥效果。在制定国家审计目标时，我们应该周密考虑、谨慎从事，并坚持如下原则： （1）实践性 实践性是指在制定国家审计目标时应事先明确目标存在的价值或功能，其核心功能包括：①导向功能。导向功能指审计目标存在的价值在于指导国家审计实践。如果审计目标本身存在漏洞，则这种目标是无效的；②考核功能。考核功能指审计目标既是方向，也是考核审计业绩的依据。如果审计目标不合理，则就无法正确评价审计质量。 （2）均衡性 国家审计目标是国家审计需求与国家审计供给的辩证统一。国家审计需求对审计目标定位起着根本性的导向作用，它决定国家审计的理论目标；国家审计供给对审计目标的确立起着决定性的平衡作用，它决定国家审计目标的实现程度。在现实工作中，审计需求与审计供给可能的关系有三：①当审计需求大于审计供给时，国家审计的理论目标高于现实目标。例如，在财务审计中，如果政府财务会计准则与报告制度还不健全，这时将国家审计目标定位为对政府财务报告的真实性发表审计意见，则这个目标相对于国家审计的供给能力来说，是无法实现的；②当审计需求小于审计供给时，国家审计的理论目标小于现实目标。这时，国家审计机关及人员就可能会轻而易举地实现目标，这时的目标就无法起到应有的导向与约束作用。例如，在合规性审计中，如果国家审计人员对一家大型国有企业进行审计，其中违规金额可能是1000万元。如果事先将审计目标定位为发现问题即可，则审计人员可能花时间象征性地报告50万元，或者100万元问题就敷衍了事，而对于其余问题就没有压力去找寻；③当审计需求等于审计供给时，国家审计的理论目标和现实目标两者均衡。 （3）灵活性 灵活性指在制定审计目标时，应该注重多种目标的配合使用，而不应只单纯强调一个目标，其涵义有二：①不同类别的审计，目标互有侧重，交叉设计。例如财务审计的基准目标是评价“合规性”和“真实性”，但在设计财务审计目标时也应兼顾绩效审计目标的部分要求；反过来，绩效审计的基准目标是评价“经济性”、“效率性”和“效果性”，在设计绩效审计目标时，也应加入财务审计目标的部分要求，以增强审计目标的适用性。经济责任审计是一种特殊时期的综合审计，其目标是上述要素的综合；②相同类别的审计，分阶段设计目标。以财务审计为例，它存在两种情形，一是财务与合规性审计，二是财务与真实性审计。在财务审计出现的早期，由于缺乏健全的财务报告制度，国家审计人员主要评价被审计单位财政、财务收支等经济活动的合法性或合规性；随着被审计单位财务报告制度的逐步建立与完善，国家审计目标也由财政、财务收支等经济活动的合法性或合规性的鉴证，向财政、财务收支等经济活动的报告真实性的鉴证转变；同样的道理，随着审计需求的变化，绩效审计目标也会逐步由早期的“经济性、效率性和效果性”的鉴证，向“经济性、效率性、效果性、公平性和环保性”的鉴证转变。因此，在设计相同类别的审计目标时，应该具体问题具体分析，以保证审计目标制定的合理性。 4 国家审计总目标的多元化分析 关于国家审计总目标的主要观点有公共受托责任论、权力制约与监督论、公共资金管理与控制论和审计信息论等。 （1）公共受托责任论 公共受托责任论认为，国家审计总目标在于检查、评价公共受托责任的履行情况，其最终目的在于强化公共责任。从国内来看，赞成这种观点的学者包括秦荣生（1994）、安亚人（1998）、孙保厚（1999）、蔡春（2001）和沈国平（2003）等；从国外来看，最高审计机关国际组织（INTOSAI）规定，最高审计机关的总目标在于帮助政府改善业绩状况，加强透明度，强化公共受托责任，倡导“三E或五E审计”，造福于人民；2004年7月7日，美国会计总署更名为政府责任署（Government Accountability Office，简称GAO），强调更加关注公共责任。美国政府责任署（GAO）认为，政府审计总目标在于保证政府所负公共受托责任的履行；加拿大总审计长公署（OAG）认为,国家审计总目标是对联邦政府运作过程进行审计，并向国会提供独立的信息、建议和保证服务，以帮助联邦政府承担应有的公共受托责任；法国审计法院（CA of French）认为，国家审计总目标是对国家财政收支和预算执行情况进行审计，揭示问题，并提出改进建议，以利于政府机构在决策参考之需和被审计单位改善管理等。 （2）权力制约与监督论 权力制约与监督论认为，国家审计总目标在于制约与监督公共权力。例如，李金华（2003）认为，国家审计战略目标在于加强对权力的制约与监督，实现国家审计对象由“民”到“官”的转变，促进民主与法制建设，维护国家经济安全；廖洪（2005）认为，国家审计总目标在于权力制衡。这里公共权力指在一定的公共范围内，受公众委托或同意，由一定公共事务管理组织行使的权力，它与私人权力一起构成社会的总体权力。国家或政府的公共权力是最重要的形式，但并不等同于全部的公共权力。国家或政府之外的其他公共组织也是公共权力的拥有者。这里应该注意，政府层面的公共权力有狭义和广义之分，狭义政府的公共权力特指政府行政权（现在习惯称公共管理权）；广义政府的公共权力除了包括行政权之外，还包括立法权和司法权。公共权力的制约与监督指对公共权力的监察、督促与纠偏。无论是决策权、执行权，还是监督权，一旦被授予，公共权力部门就有可能利用其强制性、扩张性和相对独立性而滥用权力，其后果是不仅可能导致各种腐败现象，而且会影响公共资源配置的低效率。加强对公共权力的制约与监督，是清除腐败、提高资源配置效率和实施全社会可持续发展的根本保障。这里公共权力是与公共责任相对应的范畴，它们是一个事物的两个方面。加强对权力的制约与监督与公共受托责任论，它们两者并不矛盾。 （3）公共资金管理论 公共资金管理与控制论认为，国家审计总目标在于管理与控制好公共资金。例如，英国国家审计署（NAO of UK）的职责是向议会报告公共资金的使用情况；德国联邦审计院（CA of Germany）的职责在于检查联邦政府的公共账目，以决定公共财政资金是否被适当、有效地管理。公共资金是公共责任和公共权力共同指向的对象，根据公共受托责任关系理论，公共资金的所有者将公共资金的使用权让渡给经营者，并要求经营者承担起管好、用好和控制好的责任。从这个角度理解，加强公共资金的管理与控制的观点，它与独立提供公共受托责任的履行情况的鉴证信息的看法具有异曲同工之妙。 （4）审计信息论 审计信息论认为，国家审计总目标在于提供相关、可靠的审计信息。许多国家或地区的最高审计机关主要通过提供审计报告等途径向立法机关、司法机关和行政机关提供有价值的信息。例如，美国政府责任署（GAO）的综合报告和专项审计报告，英国国家审计署（NAO）的年度报告，加拿大总审计长公署（OAG）的年度报告和特别报告，法国审计法院（CA of French）的预算法执行报告、年度公共报告和社会安全系统报告，以及中国国家审计机关（CNAO）的中央（或地方）预算执行和其他财政收支的审计工作报告。这些项目审计报告或年度审计报告的核心功能是提供有关公共资金、公共资源和公共账目相关情况的鉴证信息。 公共受托责任论与公共权力制约与监督论是一个事物的两个方面，均包涵对公共资金管理与控制的要求。为此，此前一项针对全国学术界246位专家进行的调查中假设：赞成国家审计总目标在于明确或解除公共受托责任、加强公共权力的制约与监督和公共资金管理与控制论的比率为最高。实际调查结果如图2所示。 调查结果基本支持了调查前的假设。赞成国家审计总目标是加强公共权力制约与监督、明确或解除公共受托责任和公共资金的管理与控制的比率最高，分别为65.04%、55.28%和52.44%。除此之外，赞成国家审计总目标是揭露与打击腐败现象和提供相关与可靠审计信息的比率分别为31.71%和21.95%。如前分析，公共资金、公共责任和公共权力是一组相互作用、相互联系的概念。公共资金是公共权力和公共责任联结的纽带。公共权力本身包括了对公共资金的支配权力，公共责任本身强调公共资金的管理与控制要求。加强对公共权力的制约与监督和公共资金的管理与控制，它们均属于公共责任关系机制理论的内在要求。 综上所述，国家审计目标的定位是随着国家治理目标职能变化而不断变化的。在现阶段以经济发展与构建“和谐社会”为大背景的环境下，国家审计“免疫系统”功能作用的发挥和实践能力的增强，是实现良好国家治理的重要基础之一，是国家治理体系中重要的组成部分。（赵锋 杨轶）
参考文献 [1]俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000 [2]陈振明.公共管理学—一种不同于传统行政学的研究途径[M].中国人民大学出版社，2003 [3]高存弟，史维.政府审计的发展趋势[J].审计研究，2003（3） [4]崔振龙.政府审计职责及其发展展望[J].审计研究，2004（1） [5]秦荣生.公共受托经济责任理论与我国政府审计改革[J].审计研究，2004（6）
【关闭】 【打印】