【摘要】 在国家治理体系与治理能力现代化建设不断推进的当下，《税收征收管理法》的修改需要纳入治理的整体语境中加以考量，尤其是要将纳税人权利保护作为本次修法的重要着力点。应适时去掉该法名称中的“管理”字样，并妥善调整篇章结构；明晰规范税收征纳程序、保障纳税人权利的立法宗旨，并通过税收法定和正当程序两项法律原则的支撑，促进立法宗旨的实现。在具体制度的设计上，对纳税人权利应该妥加考量，特别是要增设纳税人诚实推定权、纳税信息保密权等具体权利，并通过废止“两个前置”程序以畅通纳税人的权利救济渠道。

【中文关键词】 税收征收管理法，纳税人权利保护，税收法定原则，正当程序原则，诚实推定权

一、问题的提出

党的十八届三中全会对全面改革作了顶层设计，通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”十八届四中全会则对依法治国的蓝图作了宏观描绘。在日常具体的国家运转过程中，财政是国家治理的基础和重要支柱，财税领域通过法律治理是推进国家治理体系现代化，增强国家治理能力的首要元素。因此，在各行政机关通过各种举措推进国家治理体系现代化的进程中，不应当没有纳税人和税务行政机关的声音。同时，税收治理现代化的本质（精髓）是税收法治，其建设不可能离开重要的税收法律作为支撑。

我国《税收征收管理法》是税法体系中规范税收征纳关系的一部至为重要的法律，在现行法体系中，其在一定程度上起到税收领域“基础性法律”的作用。自2001年修订以来，现行《税收征管理法》对于规范税收征收和缴纳行为，保障国家税收收入，保护纳税人合法权益，促进经济和社会发展，都发挥了积极作用。但是，随着经济社会发展和改革开放的深入，税收征管的内外部环境皆发生了巨大变化，《税收征收管理法》中自然人征管措施缺失、纳税人权益保护不够、涉税信息获取能力不足、税收治理能力不强等问题日渐显现，社会各界要求对之进行修订的呼声强烈，人大代表、政协委员关于加快《税收征收管理法》修订的议案、建议和提案也是连年增加。笔者认为，具体制度层面的缺失与不足尚在其次，作为税收征管领域的基本法律，现行《税收征收管理法》在理念追求、价值取向等方面适应的是制定或修改之时的客观情势，在过去十余年间这一客观情势已经发生了根本性变化，由管理到治理的范式转移方兴未艾。“法律伴随着社会之进步。故在一个国家社会之事务焕然一新，人心亦产生激变之时，法律亦不得不顺应作出激变。”[1]就税法制度而言，虽然“伴随着美索不达米亚和古埃及文明的出现，税收制度就接踵而至”，[2]但是在治理语境下的新时期，正在努力建构的现代财政制度试图纠正传统财政制度重国家本位轻人民本位、重管理轻治理、重结果导向轻过程导向的弊端，以其浓郁之法治性、回应性、均衡性和公共性的品格，来实现公共财产治理与纳税人权利保护的价值追求。[3]故此，如何在修改《税收征收管理法》的进程中体现这一点，在相当程度上影响着此次修法的成败利钝。

2008年《税收征收管理法》修改列入第十一届全国人大常委会立法规划后，国家税务总局负责该法的修改启动工作，并于2013年5月将送审稿报送国务院。由于该版本送审稿起草于党的十八届三中全会之前，所以十八届三中全会决定中许多新的国家治理观并未能在其中得到充分体现。十八届三中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度提出了“深化税收制度改革”的新要求，为了适应税制改革的新要求，2014年1月28日，国家税务总局将《关于报送税收征管法补充修订内容的函》（税总函[2014]50号）报送国务院法制办，建议在送审稿的基础上增加相关内容的修订。2015月1月，国务院法制办向社会公开《税收征收管理法修订稿（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），广泛征集民众和专家学者的修改意见。在此背景下，