作者：李志明（中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授）
【摘要】在明确房住不炒的住房属性科学定位的基础上，习近平总书记将“满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居”作为根本目标，并提出“以满足新市民住房需求为主要出发点”，“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，构建“以市场为主满足多层次需求、以政府为主提供基本保障”的住房供应体系。同时，他还提出，以加快推进住房保障体系建设、发展和规范住房租赁市场、促进房地产市场平稳健康发展等一系列重大举措来支撑新时代的住房制度改革。
住房是民生之依，人们只有先安居而后才能乐业。住房问题自古以来就是事关民生和发展的重大问题，关系到千家万户的立身之地、安居之所。中国历来高度重视解决民众的住房问题。但是，我们在相当长的时间内比较重视住房发展的经济功能，不太重视住房发展的社会功能；重视发挥市场配置的作用，忽视政府保障的作用。其后果是，住房市场助推的商品房价格居高不下，人民群众购买住房的积极性持续高涨，投资和投机性消费现象较为普遍，住房问题成为牵动亿万人民切身利益的重大问题，亟待新的住房制度改革思路指引。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人民群众的住房问题，不断深化住房制度改革、加强住房市场调控，形成了一系列新理念新思想新观点，为中国完善住房制度和促进住房市场健康有序发展明确了方向、提供了遵循。
房住不炒与全体人民住有所居
居住属性是住房的基本属性，投资属性只是住房的派生属性。离开居住属性来谈住房的投资属性，或者过于强调投资属性而忽视居住属性，都会对社会产生严重的负面效应。中国开展住房市场化、社会化改革以来，曾在相当长的一段时间内忽视住房用以居住的社会属性，过度强调住房的经济属性，以至于使之成为资产配置的主要工具。这直接导致了当前住房困难家庭的基本需求尚未得到根本解决、保障性住房总体不足以及住房资源配置不合理不平衡等问题。
面对住房领域发展不平衡不充分问题，习近平总书记立足国情，深刻分析以往住房制度改革的实践教训，在2016年12月14日至16日召开的中央经济工作会议上提出，要坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位①，要求回归住房居住属性；2016年12月21日，他在中央财经领导小组第十四次会议上进一步指出，要“准确把握住房的居住属性”。这两大提法是对新时代住房本质属性的科学定位，明确了住房的居住“本义”和“本位”，要求住房的投资属性必须从属和服务于居住属性。房住不炒的基本定位成为新时代进一步推进住房制度改革的基本遵循和逻辑起点。
“住有所居”是通向“美好生活”的必要条件。习近平总书记就新时代中国住房制度改革提出的根本目标是“满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居”②。这一根本目标的确定，既是以人民为中心的发展思想特别是以人为本的住房发展理念的集中体现，也是实现人民群众居住基本权利的客观需要。要正确理解这一目标，关键在于把握好“住有所居”这个核心概念。对于“住有所居”，应作“人人有房住”解，而不是要求“人人有住房”，关键在于满足人民群众基本住房需求，确保他们享有适足、体面的居住条件并保护他们的居住权，而不是强调他们对住房的产权占有。也就是说，“购买住房”并非是实现住有所居的唯一途径，“租赁住房”也和“购买住房”一样可以成为实现住有所居的基本途径。这是借鉴国际住房市场发展经验，并充分考虑中国经济社会发展的阶段性特征的现实选择。
新时代住房制度改革的主要任务
为实现“满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居”这个根本目标，习近平总书记还为新时代住房制度改革指明了主要任务，即“以满足新市民住房需求为主要出发点”，“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，构建“以市场为主满足多层次需求、以政府为主提供基本保障”的住房供应体系。
首要着力点：满足新市民住房需求。习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上指出，住房制度改革首先要“以满足新市民住房需求为主要出发点”。当前，在中国一些人口净流入的大中城市里，以新就业人群和外来务工人员等为代表的新市民人数多、规模大，住房困难问题较为突出。如何解决新市民群体的住房困难问题，让目前还没有住房的城市常住人口能够买得起或租得起住房、拥有体面的居住条件，既是新时代中国推动住房制度改革的主要原因，也是住房制度改革的首要着力点。可以说，满足新市民的基本住房需求已经成为中国住房制度改革的急事大事。需要指出的是，新时代以满足新市民住房需求为主要出发点来推进住房制度改革，需要摆脱单纯就住房领域来讨论改革的局限，将新型城镇化、财政、土地、社会保障、户籍制度等领域的改革与住房制度改革统筹起来，通盘考虑，协调推进，才能真正满足新市民对于住房的基本需求和期待。
核心任务：建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。这是习近平总书记在党的十九大报告中提出的，明确了新时代住房制度改革的核心任务。这一核心任务，实际上就是要求按照供给侧结构性改革的总体思路，加快完善住房保障和供应体系，建立新型住房制度。“多主体供给”，是新型住房制度在住房供给主体方面的基本要求，就是要打破以房地产企业为市场单一供应者、为商品房销售主体的传统住房供应体系，鼓励市场供应主体的多元化，同时大力发展住房租赁市场，允许和引导越来越多的诸如住房租赁企业、非营利机构、农村集体组织、机构投资者以及个人等新兴主体在符合法律法规的条件下参与到住房供应体系中来。“多渠道保障”，就是要通过金融、土地、财税、投资、立法等各个层面的改革对住房供应渠道进行多种探索，增强住房保障实现方式的多样性和灵活性，如支持居民合理自住购房需求，通过发展货币化租赁补贴支持下的租赁住房、因地制宜地发展共有产权住房等方式丰富公共住房体系，从而真正建立起“高端有市场，中端有支持，低端有保障”的多层次住房供应体系。“租购并举”，是实现多主体供给、多渠道保障的一个重要思路，也是许多市场经济国家住房制度的常态。具体来讲，租购并举，就是要以满足居民多层次的居住需求为出发点，在限制炒房、支持合理自住购房的同时，从供给侧推动住房市场长效机制建设，打破“重售轻租”的市场结构以及“购”热“租”弱的需求结构，消除对住房租赁消费的制度性歧视；大力培育和发展住房租赁特别是长期租赁市场，保护租赁利益相关方合法权益，支持专业化、机构化住房租赁企业发展，加快形成供应主体多元、经营服务规范、租赁关系稳定的住房租赁市场体系，为居民营造出可以自由选择租赁或购买住房的市场环境。
关键环节：构建市场配置与政府保障相结合的住房供应体系。习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上指明的新时代住房制度改革的第三项主要任务，即构建“以市场为主满足多层次需求、以政府为主提供基本保障”的住房供应体系。这是深化新时代住房制度改革的关键环节。他的这一重要论述为完善中国住房政策框架指明了方向，厘清了市场配置和政府保障在住房供应体系中的边界和作用：一方面，坚持市场化改革方向，充分激发市场活力，主要通过市场的手段满足居民多层次住房需求；另一方面，强化各级政府住房保障职责，针对因劳动技能不适应、就业不充分、收入水平低等原因而面临住房困难的群体“补好位”，为他们提供基本住房保障。
新时代构建新型住房供应体系的基本原则是针对不同收入群体分层施策、分类提供。对于低收入住房困难家庭，由政府提供具有福利性的住房来保障其基本住房需求，具体形式包括直接提供公共租赁住房，或者发放货币化租赁补贴支持符合公共租赁住房保障条件的家庭通过住房租赁市场解决住房问题等；对于中等收入家庭特别是收入超出住房保障标准但又难以完全通过市场化渠道解决住房的“夹心层”家庭，政府通过发展有效的住房租赁市场、政策支持合理自住购房等多种形式来支持其享有基本居住条件；对于高收入家庭，让其通过健康有序的住房市场解决住房问题，并逐步提升居住品质。
实现住有所居的三大民生工程
加快推进住房保障和供应体系建设。这是满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居目标的重要任务，是促进社会公平正义、保证人民群众共享改革发展成果的必然要求。在2015年12月20日至21日中央城市工作会议上，习近平总书记提出，“要深化城镇住房制度改革”，“继续完善住房保障体系”，“加快城镇棚户区和危房改造”，“加快老旧小区改造”③。准确理解习近平总书记关于完善住房保障体系的重要思想，应把握好以下几个基本点：一是政府必须补好市场之缺位，以自身为主为困难群众提供基本住房保障。二是重点发展包含廉租住房的公共租赁住房，加快实施各类棚户区和危房改造。三是在建设保障性住房和进行棚户区改造的过程中，要注意“尽力而为”和“量力而行”相结合，努力满足保障对象的基本住房需求。四是完善土地、财政、金融等住房支持政策，探索非营利机构参与保障性住房建设运营管理。五是加强保障性住房管理，在准入、使用、退出等方面建立规范机制，实现公共资源公平善用。
加快发展和规范住房租赁市场。这是深化住房制度改革的重要内容，是实现城镇居民住有所居目标的重要途径。习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上指出，加快发展和规范住房租赁市场，关系到在城市租房居住的农民工和高校毕业生能不能有体面的居住条件，关系到无房户今后能不能租得起房，“是实现住有所居的重大民生工程”。对于发展住房租赁市场，习近平总书记特别强调市场主体的培育，在多个场合提出，要“鼓励自然人和各类机构投资者”成为住房租赁市场的房源提供者，“鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化企业”，“支持机构化、规模化租赁企业发展”。当前，中国住房租赁市场以中介租赁和个人出租为主，租赁为主的大规模开发项目很少，缺乏专业化的住房租赁机构经营者。发展住房租赁市场，除了要继续发展中介租赁业务、支持和规范个人出租住房外，还需要通过政策扶持，培育和发展专业化住房租赁企业、鼓励房地产开发企业、规范住房租赁中介机构等开展新建住房租赁业务。
发展住房租赁市场，也应按照习近平总书记提出的“以满足新市民住房需求为主要出发点”。当前，中国城镇租赁住房最主要的需求者就是以新就业人群、外来务工人员等为代表的新市民群体。这是因为，相当一部分外来务工人员的家庭财富积累还相对薄弱，新市民的住房支付能力与真正实现购房需求之间仍有一定差距，多数新市民依赖住房租赁市场来满足其基本居住需求。随着中国新型城镇化的不断推进，规模庞大的新市民群体带来的住房租赁需求规模巨大，对住房租赁市场有效供给提出了更高要求。同时，由于相当部分新市民群体处于家庭化流动状态，其租赁需求也由以往的单身住房为主向核心家庭住房需求为主转变，这也对租赁住房的房屋质量、功能适用性、居住私密性等提出了更高要求。
除此之外，还需要加强立法，加快规范住房租赁市场。习近平总书记提出，“要加快住房租赁市场立法”，发展长期租赁，“保护租赁利益相关方合法权益”④。长期以来，中国住房租赁法律制度不太健全，缺乏成熟的契约精神和法律规则约束，致使租赁关系不稳定、市场秩序不规范，随意撵租客、提租金的行为比较普遍。在这种情况下，作为其他国家和地区解决住房需求主要方式之一的住房租赁，在中国却成为城镇居民“过渡”“无奈”和“最后”的选项。因此，中国需要加快住房租赁市场立法，尽快形成市场规则明晰、政府监管有力、权益保障充分的住房租赁法规制度体系，维护住房租赁关系的稳定并确保租赁利益相关方的合法权益得到有效保护。
促进房地产市场平稳健康发展。房地产行业关联度高、带动力强，是经济发展的基础性、先导性、支柱性产业之一，在整个国民经济中的地位和作用十分重要。习近平总书记特别强调，推进住房制度改革，必须促进房地产市场平稳健康发展。他关于促进房地产市场平稳健康发展的总体思路，可以概括为：坚持房住不炒的定位，综合运用金融、财税、土地、市场监管等手段，加快形成“符合国情、适应市场规律”“短期和长期相结合”的长效机制和基础性制度安排，既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落。具体来讲，体现在以下两点：
一是坚决遏制投机性炒房、抑制房地产泡沫。这一点从习近平总书记关于“房子是用来住的、不是用来炒的”的住房属性定位中就可以看出。较为普遍的投机性炒房是助推房价上涨、催生房地产泡沫的重要因素之一，如果不加控制，极易扰乱住房市场秩序甚至积累系统性金融风险。坚决遏制投机性炒房、抑制房地产泡沫，是实现住房市场平稳健康发展的基础条件，也是实现住有所居的重大民生工程。当然，遏制投机性炒房、抑制房地产泡沫，也要坚决守住两个“底线”，即“避免‘误伤’居民的合理自住购房需求”以及“防止住房市场出现大起大落”。
二是综合运用多种手段，加快形成长效机制和基础性制度安排。在当前中国住房市场调控中，实施限购、限贷、限价、限售乃至限离（离婚）等一系列“限”字当头、偏行政化色彩的调控措施，虽属必要但却不属于长效机制和基础性制度安排。促进房地产市场平稳健康发展，根本上还是要靠“构建多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”“编制城市住房发展规划”“完善住房用地供应制度”“实行差别化的住房税收、信贷、土地供应政策”“依法规范市场秩序、加强市场监管”以及“建立以土地为基础的不动产统一登记制度”“推进全国住房信息联网及部门信息共享”等一系列组合拳，形成长效机制和基础性制度安排。
住房问题，牵扯面广，是一项复杂艰巨的系统工程。在谋划住房制度改革的过程中，还需要厘清几对基本关系。习近平总书记指出，“加快推进住房保障和供应体系建设，要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系”⑤。其中，在住房保障和供应领域，政府提供公共服务目的在于当市场化手段“失灵”时“补好位”，为低收入住房困难群众提供基本保障。新时代，我们既要重视发挥好住房发展特别是住房市场发展对于经济增长的拉动作用，也应重视住房的社会功能，充分借助住房发展满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居。在推进住房保障和供应体系建设时，既要以人民为中心，充分考虑人民群众对于更舒适的居住条件的期盼和需求，并尽最大可能不断提升住有所居的实现水平，也要客观衡量资源和能力约束，科学确定实现住有所居的方式和步骤。在推进住房保障体系建设的过程中，要把握好住房保障的度，牢牢盯住“兜底线、保基本、促公平”这一基本原则，防止超越经济社会发展水平的过度保障损害保障对象通过辛勤劳动实现自身发展的积极性。
【注：