自治区民政厅：
按照全国和自治区殡葬领域突出问题专项整治行动电视电话会议精神，在银川市委市政府坚强领导和自治区民政厅等部门具体指导下，我局牵头组织市发改委、国土资源局、宗教局、卫计委、市场监管局、公安局、城市综合执法局、司法局、林业局、住建局等11部门成立了专项治理行动领导小组，联合签发了《银川市殡葬领域突出问题专项整治行动工作方案》（银民发【2018】209号），并于7月31日至8月7日，集中六个工作日对全市15家公墓、1个殡仪馆和四个殡仪服务中心进行了先期检查与调研，初步掌握了各殡葬服务单位与管理单位的基本情况，梳理了殡葬单位在管理运营中存在的主要问题，听取了11个部门及各县（市）区民政分管领导的工作汇报与具体建议。9月4日至5日，由自治区民政厅牵头组织，自治区发展改革委、国土资源厅、林业厅、工商局等八部门组成联合督查组对我市部分殡葬服务单位专项整治工作进行了督查，9月5日下午抽查结束后紧急召开座谈会议，及时反馈了督查意见，市民政局代表市专项整治行动领导小组进行了针对性的表态发言，再次部署了全市殡葬领域突出问题专项整治工作。从总体情况看，银川市殡葬领域突出问题专项整治行动全面部署和安排以后，各县（市）区人民政府、市直相关部门普遍做了大量的工作，各殡葬服务单位积极开展了自查自纠，取得了一定的阶段性成果。现将整体推进情况报告如下：
一、 基本情况
我市共有22家殡葬服务单位，其中回汉民殡仪馆各1个，市县级殡仪服务中心4个，殡葬服务大厅1处，公墓陵园15家，占用土地面积26638亩，实际已开发使用面积5417亩，其中：经营性公墓9家（回民公墓1家），占用土地面积10404亩，实际开发使用面积3741亩；公益性公墓6家（隶属银川市民政局管理的事业单位2家，回民公墓1家），占用土地面积16234亩，实际已开发利用面积1676亩。这些公墓均兴建于2006年以前，大多数由当地政府以城乡建设迁坟为目的划拨提供土地，一般选址在远离市区的未利用荒山坡地、沙荒地或盐碱地。各公墓建设初期都具有公益性质,取得了各级政府或政府部门的批准文件，但没有及时完善建设用地手续。由于建设初期自然条件差、交通不便、用水用电及绿化排灌困难，使公墓投资成本高、回笼周期长，在投入不足的情况下，各级政府通过招商引资方式，引进民营资本管理经营，完善了基础设施建设和绿化美化工程。在各级政府和有关部门的支持下，全市各公墓为推进殡葬改革，整治乱埋乱葬，解决城市建设征地迁坟困难，服务城市建设，保障群众基本殡葬权益，治理绿化荒山荒地发挥了不可替代的作用。
2009年自治区民政厅等10厅（局、委、办）《关于进一步加强殡葬管理推进殡葬改革的通知》（宁民发[2009]105号）文件下发前，公墓用地没要求按招拍挂出让方式供地，在取得土地成本较低的情况下，物价部门在核定墓穴价格时，基本没有计入土地成本，因此各公墓同等墓型价格相对兄弟省市处于较低水平，2万元以下保本微利公益性墓型占销售总量的60%，而且大量政府征地迁坟补贴仅有300-1500元/座。在后续运营过程中，各公墓相继建设了一批中高档墓型，用经营获得的有限利润维持公墓的发展，保障大多数群众的基本殡葬需求。同时各公墓认真执行自治区和银川市的惠民殡葬政策，积极开辟公益性墓区，制作公益性墓型，以公益促经营，以经营保公益，有效地保障了广大群众特别是困难群体的丧葬需求，承担了本应由政府承担的基本殡葬公共服务职能，为保障民生做出了积极贡献。
二、全市殡葬领域存在的突出问题
按照国家和自治区殡葬领域突出问题专项整治方案要求，经市殡葬领域突出问题专项整治行动领导小组办公室调查和各殡葬服务单位自查，银川市殡葬领域历史遗留的突出问题主要集中在以下方面：
（一）公墓建设运营中的违法违规行为。
一是存在公墓未批先建问题，永宁县永安陵园，批的是殡仪服务中心，但近几年也在从事公墓建设和销售；二是部分公墓陵园未依法办理建设用地手续或用地手续不完善，市辖区15家公墓陵园，有10家不同程度存在此类问题，虽然都具有不同形式的批准建设手续，但殡葬用地没有及时办理建设用地审批手续，土地取得方式多样，有划拨、出让、租赁、流转、承包、托管等，殡葬单位建筑物未办理房屋所有权证；三是自行扩大公墓陵园面积，主要是以承包或流转方式从公墓周边农民或农垦单位取得土地使用权，未办理建设用地征转出让手续；四是向未出具死亡、火化证明的逝者出售墓穴，向健在的人员出售活人墓；五是公墓陵园建造出售超规定面积墓穴（墓位）。对照宁政办发[2015]104号文件关于墓穴占地标准的规定，此次全市检查中了解到有14家公墓涉及建售超面积墓穴问题，共建造出售超规定面积墓穴（墓位）22198座，占墓穴建设总数586090座的3.8%，占地约136150.95平方米（约合204亩）；六是存在散埋乱葬问题，据调查，全市在公墓陵园和农村公益性墓地以外散埋乱葬问题较为突出的区域有两处：西部在贺兰山东麓沿山一线，地域管辖涉及永宁、贺兰两县。东部主要集中在河东马鞍山甘露寺和白芨滩自然保护区一带，兴庆区与灵武市接壤地区（约2000亩），存在个人在承包山荒地上出售墓地、群众私圈乱建豪华家族大墓的现象；七是个别农村公益性墓地还存在着对外进行营利性销售和出售超面积大墓的行为。
（二）殡葬服务、中介服务及丧葬用品销售中的违法违规行为。从检查情况看，全市现有从事殡葬服务、中介服务及丧葬用品销售的商业站点140余家，捆绑销售、强买强卖、垄断经营、欺行霸市行为较少，但由于殡葬市场竞争激烈，加之监管不到位不全面，还存在着非法中介人员上门销售或在医院重症病房内推销墓地的行为，有的丧葬用品销售点存在无证经营或超范围经营问题。
（三）医疗机构太平间开展殡葬服务的情况。经查，自治区和银川市属医疗机构中，宁夏医科大学总医院和自治区人民医院、银川市第一人民医院均设有太平间。其中宁夏医科大学总医院和银川市第一人民医院的太平间，与银川市殡仪馆达成合作协议，由市殡仪馆在其医院设置殡葬服务站，委托个人进行经营管理，区附属医院太平间存留遗尸1具；自治区人民医院总医院和西门桥头眼科医院均未设置太平间，仅在其西夏分院大门东侧巷内设置有太平间，由医院提供房屋和水电，前些年签订协议承包给个人提供殡葬服务。太平间长期存有遗尸6具，这些有身份信息的尸体长期无人认领，问题比较棘手，近两年因太平间存尸资金债务纠纷再未签订承包协议。另外，银川市殡仪馆也长期滞留有无法处理的62具无人认领尸体，时间最长的达13年，各类情况较为复杂。
另据市卫计委掌握的情况，三区及贺兰县管辖的各级各类医疗机构未设置太平间。永宁县人民医院设有停尸房，由医院自行管理，停尸房每天收费40元，没有外包经营及殡葬服务，只提供暂时停放尸体的服务；灵武市人民医院设有太平间，由私人外包经营，提供殡葬服务，医院管理方面只收水电费，对其经营活动的监督管理有待加强。
（四）殡葬服务价格管理方面存在的问题：一是现行价格管理办法不统一，有的公墓收费按自治区民政厅、物价局、财政厅宁民发（1992）第50号《关于公墓收费项目和标准的通知》执行，有的殡葬收费按自治区物价局、财政厅、民政厅宁价费发[1992]144号《关于调整殡葬服务收费标准的通知》规定执行；大部分殡葬服务单位按自治区民政厅自治区物价局《关于下发宁夏回族自治区殡葬服务收费和价格管理暂行办法的通知》（宁价费发【2012】31号）执行。相关办法只作原则性规定，没有细化具体收费标准，各县（市）区也未出台具体收费标准。二是市场调节价虚高，水分较多，成本核算标准不规范，导致墓地销售价格平均利润率及其最高限价无法确定，经营性公墓销售价格涉及的平均利润率不超过20%的标准审定较难。三是个别公墓陵园存在着执行价格管理办法走样、财务管理不规范、业务提成过高扰乱墓价的问题。
三、殡葬领域存在突出问题的原因分析
（一）殡葬法律法规不够健全。国家《殡葬管理条例》《宁夏回族自治区殡葬管理暂行办法》《银川市殡葬管理暂行办法》均二十多年未曾修订，在相关约束性法条设置与行政执法等方面过于宽泛，对地方政府和政府相关部门的权责也不明确，经营者入门没有严格规定，对违法违规行为处罚规定不具体，造成殡葬管理和执法难度较大。
（二）殡葬行业发展不规范不平衡。长期以来，殡葬事业发展缺乏科学规划的指导，行政审批不严格，监管不到位不规范。导致公墓经营者对完善用地手续重视不够，对未来发展没有预测评估，对当前殡葬改革形势不做深入思考，盲目投资，违规扩张，建造预售超规定面积墓穴。
（三）行业管理要求不严。向不具备死亡证明人员和健在人群销售墓穴的问题，各公墓陵园普遍存在。主要原因是农村或城乡结合部群众在家中死亡后，医院不予出具死亡证明的情况下，丧属没有及时通过当地街道和派出所出具死亡证明，政府主管部门死亡信息管理系统不完善不对称，对提供证明材料要求不严，殡葬服务单位也疏于管理，追踪补交相关手续不及时，在公墓陵园市场竞争激烈的环境下，为了尽快回笼建设资金，出现了销售活人墓的现象。
四、整改措施和建议
(一)进一步强化责任意识，理顺工作机制。专项整治行动协调领导小组要协调各责任单位严格按照专项整治方案要求履行职责，按照规定的时间节点要求，对于已查实的问题，制定处理方案，加强行政执法，抓紧整治。对于一时无法处理或仅靠一家单位难以整改的，研究提出综合整治措施，建立长效管理机制。
（二）加强殡葬执法检查，督促各殡葬单位自查自纠，立行立改。对价格管理不规范、营业证照不齐全、查验死亡信息证明不严格、向健在人群售墓、农村公益性墓地经营销售、涉嫌垄断服务等问题，由民政部门牵头，辖区政府、市场监管和物价部门各司其职，督促殡葬服务单位立即改正，该补充的补充，该报备的报备，该停止的停止，对农村公益性墓地、公墓陵园销售情况进行排查，摸清底数，登记造册。自2018年7月9日起，禁止农村公益性墓地对外销售墓穴（墓位），公墓陵园不得向未出具死亡证明、火化证明或迁葬证明的人出售（租）墓穴（墓位）、骨灰存放格位。对违法违规者，依法进行处罚，并责成限期整改。
（三）加强国有未利用荒地监管执法力度。贺兰山东麓和马鞍山一带散埋乱葬问题，整治领导小组建议由市国土资源局会同县（市）区政府介入调查，对其违法违规行为采取强制执法措施，要求完善农村公益性墓地手续，停止销售制作新的豪华大墓和家族墓，宣传动员已葬墓穴亲属尽量搬迁。对已建豪华墓和家族墓限期拆除围墙、牌坊和特大墓碑等建筑物，采取植树绿化等措施。对整改不力的，追究土地承包人的违法责任。
（四）加强陵园墓地管理。各级民政、国土部门对公墓陵园建造、出售（租）超规定面积墓穴（墓位）情况进行详细调查摸底。对2015年8月10日自治区政府办公厅银政办发【2015】104号文件发布前已销售和安葬的超面积墓穴（墓）位，登记造册，按国家和自治区统一政策规定处理；此后销售的超面积墓穴（墓位），由国土资源部门提出方案酌情给予处罚；已建成但未销售的墓穴（墓位），由民政部门责成公墓陵园经营者，通过拆除围栏、增植树木、使用矮碑（卧碑）、增加单位容量等方式进行改造，使其符合墓穴规定面积。自2018年7月9日起，各公墓陵园严禁建造、销售超面积大墓、豪华墓、家族墓，违者由综合执法部门从重处罚。
（五）妥善解决殡葬用地问题。和全国许多兄弟城市一样，墓地利用违法违规问题是殡葬领域突出问题专项整治的重点和难点。由于问题比较复杂，不是短期内一蹴而就能解决了的，需要较长的时间和过程。对于银川市辖区部分公墓土地历史遗留的违法违规问题，银川市政府十分重视，早在2016年就组成联合调查组进行了专题调研，经市政府专题会议和常务会议研究后，2017年向自治区人民政府呈报了具体处理意见，本着“尊重历史、实事求是、依法依规、妥善解决的原则”，提请自治区民政厅和国土资源厅协调出台相关政策统一解决。我局正在编制的《银川市殡葬事业发展规划》，对殡葬用地进行了总体规划布局，并与市国土资源局和规划局多次协商，严格把关，及时剔除和制止了个别公墓陵园在扩大墓地时占用的516亩耕地。本次专项整治，各级人民政府及各相关部门紧盯自治区联合督查组反馈的殡葬用地手续不完善的问题，深入督办整改，责成用地单位按“十三五”期间殡葬单位规划建设用地指标分期报批、分阶段完善用地手续，加快补办相关土地使用证书，对于短期内无法办理和整改的问题必须分类说明情况，由市整治工作领导小组汇总情况后报请自治区人民政府研究解决。
（六）切实落实属地管理责任。依据《银川市殡葬领域突出问题专项整治行动工作方案》相关要求，严格落实县（市）区人民政府的属地管理职责，加强对殡葬规划编制、殡葬设施项目立项报批、执法检查等工作的领导，统筹落实整治任务。突出对在政府批建的公墓陵园和农村公益性墓地以外散埋乱葬问题的整治，民族宗教部门要加强对宗教寺庙的规范管理，查处宗教场所对外销售墓地或骨灰存放格位的行为。市场监管和城市综合执法部门应加大对殡葬用品销售网点的监管，制止沿街或占道销售祭祀用品，物价部门要加大殡葬行业政府定价与市场调节价方面的调查研究，逐步规范殡葬行业的物价。
附件：殡葬领域突出问题整治工作情况自查表
银川市民政局
2018年9月20日
（此件公开发布。联系人：马中海，5052532）
附件：
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