市政协专题调研组
我市国有企业为全市经济社会发展做出了较大贡献，在保障基础建设资金、参与项目建设、履行社会职责等方面发挥了积极作用。强化企业国有资产管理，严防国有资产流失，实现国有资产保值增值，有利于提高国有资产使用效率，增强发展活力，提高国有企业竞争力。根据市政协2023年工作安排，4-6月，由市政协副主席徐扬牵头，组成专题调研组，通过查询资料、实地走访、召开座谈会等形式，对我市国有企业资产管理和改革情况进行了调研。现将有关情况报告如下：
一、基本情况
（一）国有企业资产和运营情况
截至2023年底，我市共有国有企业101家，其中正常生产经营企业52家（包括国资运营企业和自主生产企业），停产留守企业38家，企业化管理事业单位11家（目前已完成改制），年末在岗职工8631人。全市国有企业资产总额569.57亿元，所有者权益250.77亿元；实现营业收入27.01亿元，利润总额1.53亿元。具体情况如下：
一是资产规模和营业收入进一步增长。2023年，全市国有企业资产总额569.57亿元，同比增加96.07亿元，增长20.3%，其中国资营运公司资产总额较高，占全市国企的87.3%。全市国有企业实现营业收入27.01亿元，同比增加1.49亿元，增长5.83%，其中供水、旧城、中心区、运输、城发集团5家公司营业收入16.22亿元，占全市国有企业营业总收入60%。二是债务规模整体扩大。2023年末，全市国有企业债务余额240.90亿元，同比增加了56.6亿元，增长30.7%。三是融资方式多样化、融资成本低。融资方式逐渐向多样化发展，有银行贷款、各类企业债券、股权融资、中资外债、金融租赁等多种方式；融资成本较低，2018年融资综合平均成本为5.49%，低于同级别县市，2023年相对更低。
（二）企业国有资产监督管理情况
一是完善国资监管体系。2013年开始，市国资办将全市国有企业纳入国资统一监管，并进一步明确国资监管部门与国有企业的关系。国资办履行出资人职责，进行财务监督；主管部门负责人权和事权方面的管理；审计局每年按主管部门或行业进行专项审计；纪检监察部门对国企违反财经纪律方面进行巡查。二是健全债务风险控制体系。严格企业举债和提供担保的审批，实行债务动态监控，建立债务管理台账，定期汇总和分析，为融资管理、决策分析提供基础数据。三是优化薪酬及激励体系。出台《乐清市国有企业工资总额预算管理暂行办法》，规范企业职工工资调控机制。实施企业负责人薪酬制度改革，完善企业考核激励机制，将年度业绩考核结果与薪酬挂钩，充分发挥考核激励的导向作用。
（三）国有企业改革发展情况
一是基本完成国资营运公司的整合重组。根据“同行业同版块”的总体思路，通过多轮整合重组，目前国投公司已整合成拥有下属二级公司23家、三级公司16家的股权式管理的平台公司，并成功晋升为AA+信用企业。二是实施国有企业功能分类。对目前正常生产经营的企业进行分类，分为功能类（在规定区域或行业内，代政府履行基础设施建设与行业营运）、公共服务类（重点履行公共民生服务或自然垄断行业营运）、竞争类（重点履行保值增值和市场化经营职责）三大类，按分类实行不同的管理方式。三是推进国企结构优化。国投公司下属企业层级原则上控制在两级，含国投公司本级控制在三级，切实压缩集团管理层次与幅度。同时，对新企业的设立，坚持尽量不新设原则，确保“瘦身健体”到位。
二、存在的问题和原因分析
（一）国有企业内部管理不完善，国有资产效益低甚至闲置和流失
1．企业盈利能力偏低。2023年全市国有企业利润总额为1.53亿元，营业利润率为5.7%，明显偏低。主要原因如下：多数生产经营企业规模小、竞争力不强，管理模式和手段相对落后，影响了企业效益；停产留守型企业多达38家，其中绝大多数没有经济效益，主要靠租金收入维持基本的工资发放和社保缴纳，且大都入不敷出，社保欠费严重，经统计全市国有企业2023年欠费总额达1104万元。
2．债务压力加重。停产留守型企业因各类历史原因，形成债务沉积，2023年末债务余额约1.40亿元。究其原因，主要如下：投资经营失败产生大量债务，如食品总公司2001年借入资金新建屠宰场，虹桥百货公司2000年借入资金建设宾馆等，但投资后未能产生经济效益导致产生大量负债。一些企业入不敷出，又无法取得银行贷款，从而向内部职工或社会借款，而借款成本高达12%-18%，且还存在利滚利的模式，导致债务急剧增长。如，虹桥百货公司个人借款余额4268万元，食品总公司个人借款余额3603万元，年利率均比较高。国资营运公司债务规模增长较快，2023年国资运营公司债务余额236.37亿元，同比增长了31.5%，但企业实际偿债能力弱，债务周转压力大。
3．资产管理不到位。一是部分企业房产权证不齐。因土地权源资料不全或属地村不配合等原因，部分企业尚未办齐房产权证。据统计，全市国有企业拥有土地房产总共434处，已办双证或不动产证198处，只办单证111处，未办证125处。二是部分企业资产未充分开发利用存在闲置现象，需盘活处置。截止2023年5月，全市国有企业可盘活房产建筑面积共22.91万m2，价值7.5亿元，其中国投公司下属国有企业可盘活的未售未开发房产建筑面积21.55万m2，价值约7.03亿元。停产留守企业也存在不少的房产闲置情况，如燃料总公司、通用机械公司、罐头厂等都有部分房产处于闲置状态。三是部分国企房产管理和出租不规范。部分企业房产未在国资办登记备案，或者出租情况未按规定在国资办备案，存在场外直接交易情况，如虹桥一国企将部分房产租给某民企，但未上报国资办备案；部分企业房产出租时存在不签协议、租金收入不建账、转移租金收入、租金延迟收取等问题，存在违法乱纪行为。
4．人员、财务、运营等管理不规范。人员管理方面，部分国企存在非国企员工在国企挂靠缴纳社保费、临时人员停薪留职、人员关系已转却依然发放生活费等问题，管理比较混乱。财务管理方面，内部控制制度不完善，特别是在停产留守企业中，问题更加严重，公款私存、财务核算不规范等现象普遍。柳市一企业，现金日记账未依规按日记账，出现先登记后面日期金额后登记前面日期金额的情况；企业的部分资金存在私人卡中，公私混存。运营管理方面，存在承包经营管理混乱、安全生产问题突出等情况，一些停产留守企业将房产出租给工业企业、酒吧、服装市场等，这些房产大多比较老旧，很多都是危房，消防等安全隐患大，容易引发安全生产问题，如今年5月份，位于乐成街道建设路的某国企就发生了火灾。
（二）国有企业外部监管需强化，国资监管体制亟待完善
1．国资部门履行出资人职责有待加强。根据相关规定，市国资办负责对我市经营性国有资产及财务进行监管，国企行政主管部门负责国有企业的人权和事权，一定程度存在交叉管理和推诿扯皮现象。从我市国资监管现状来看，国企出资人尚未全部完成划转手续，同时国资部门力量单薄，难以真正履行出资人职责。目前，国资部门监管重点以国企资产、财务监管为主，在指导国有企业战略发展、质量和效率变革、增强市场竞争力等方面有所不足。
2．主管部门对国有企业监管重视不够。部分国企主管部门认为企业是市场主体，因此在管理上有所松懈，致使停产留守企业债务新增、变相进人、资产管理混乱等问题仍有发生。如，虹桥百货公司2004年末借款余额为147万元，到2018年末时已达3707万元，期间主管部门未能及时有效进行约束和制止，直到2023年该企业才停止新增借款。对停产留守企业来说，原则上是不允许新进职工的，但企业承包经营后，承包组可以自主聘用临时人员参与经营，不与企业建立劳动关系。个别企业承包组聘用的临时人员却由原企业统一参保，变相成为国有企业进人的一种方式。此外，非停产留守企业在招录职工上面也存在管理不到位问题，容易导致人浮于事。
3．国资监管体制有待进一步完善。2023年底，国务院国资委下发了《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》，围绕“管资本”主线，加快完善国有资本监管体制。但是，从我市国有资产监管体制的实际情况来看，基本还是停留在“管资产”，没有真正转变到“管资本”，存在多头管理、职责不清的情况，同时也存在监管越位、缺位、错位等问题。如：监管理念上，尚未从对企业的直接管理转向更加强调基于出资关系的监管；监管方式上，仍习惯于行政化管理，运用市场化法治化手段较少；等等。此外，在监管职能转变、专业化监管队伍建设、分类授权放权、国资监督体系建设等方面，都有待进一步推进和完善。
（三）国有企业改革待深化，企业活力需进一步增强
1．政企边界未厘清。目前，国资营运公司除承担部分政府民生建设以外，在管理人员配置、财务和债务等方面仍与政府和职能部门有密切关系，存在政企不分的情况。比如债务方面，今年市政府通过国资营运公司融资2亿元用于应急需要，但之后市财政往往不能按照购买服务的方式及时还款给企业，因此也导致企业债务规模增长过快，债务压力加重。
2．停产留守企业改革处于停滞状态。在国企改革进程中，我市很多老国企存在改制不彻底、历史遗留问题多等情况。如，原氮肥厂退场注销后，仍有5亩职工宿舍地尚未处置，涉及300多名职工的利益，易引发维稳问题。而那些未进行改革也未退场的老国企，大部分在市场环境中丧失竞争力，成为停产留守企业，目前大多处于负债经营状态，企业职工的利益也难以保障。出于维稳等因素考虑，长期以来未对这些企业进行改革，基本以维持现状为主。
3．政府投融资平台公司需改革转型。政府投融资平台公司作为重要的功能类国企，目前采用“1+1”的模式运行，即1个融资平台加1个建设部门，负责人和中层骨干一般由公职人员兼任，这样的好处是项目协调、审批效率高、效果好。但是，一直以来也存在资产做不大，融资难度大、手段少，缺少融资主动性，往往等待国投公司或者财政的资金安排或担保融资，存在“等米下锅”的现象。
三、几点建议
（一）完善国有企业内部管理，避免国有资产减值和流失
1．防范和化解债务风险。国资部门及主管部门应进一步加强对全市国有企业融资和债务的监管。对于国资营运公司，要按照“资产覆盖本金，收益覆盖利息”原则，控制债务规模，确保债务风险可控。对停产留守企业来说，原则上不允许新增借款，避免债务包袱继续加重，同时建立债务化解长期规划。企业根据自身运行情况，提出科学合理的债务化解方案；主管部门统筹考虑本系统下属国有企业债务总体情况，会同国资部门提出切实可行的债务化解规划，并积极督促其落实。根据企业实际情况，通过“一企一策”，采取增收节支、低成本贷款置换、资产处置、债务重组、破产清算等措施进行债务化解，对债务规模巨大、年年亏损、偿债能力丧失的停产留守企业，应及时进行破产清算，避免国有资产不断减值。
2．强化资产管理和盘活。加大对国有企业办理房产权证的支持力度，加快推进无证企业房产登记工作，保障国有资产保值增值。对因历史原因缺乏权源材料而办证困难的房产，企业主管部门应协助企业加强与办理单位的沟通协调，并提出办证处置方案，市政府予以积极协调解决。严格落实《乐清市盘活闲置国有房产实施方案》（乐政办函〔2023〕8号）文件要求，根据闲置房产是否存在权属争议情况，分类、按计划推进国有资产盘活工作，确保价值7.5亿元的闲置房产在2023年底前全部盘活。加强国企房产登记备案和出租管理工作，对全市国企的房产情况和出租情况进行一次全面细致的排摸，尚未在国资办备案的须及时登记备案，做到应登尽登；同时，强化国企房产出租管理，企业要在主管部门的监督下，规范房产出租流程，理清资金去向，杜绝转移收入的行为发生。
3．完善内部控制制度、规范日常管理。国有企业要在国资办和主管部门的指导下，完善各项内部控制制度、规范内部重大决策程序，把加强党的领导和完善国有企业内部治理有机统一，不断提高企业负责人及财务人员的财经法纪意识。国有企业尤其是各分公司以及承包组要加强对财务人员的培训教育，提升其业务水平和法律意识，进一步完善账务和现金管理，依规做好人员社保缴纳、工资发放、账目登记等工作。制定和落实国有企业重大事项集体决策制度，加强对承包业务和财务的监管，切实规范企业内部承包经营活动。重视老旧房产安全隐患整治，避免出现安全生产问题，对资金困难的企业，可以由市财政安排专项补助资金或以整治后出租收入为偿债条款的专项借款等方式，消除安全隐患，发挥资产效益。如，南大街小商品市场人员密集、消防隐患大，涉及的几家国有企业均为停产留守企业，可以以此为试点开展帮扶。此外，要建立健全问责机制，对管理工作不到位导致国有资产流失的，要严肃追责问责，涉嫌违法犯罪的，依法进行处理。
（二）强化国有企业外部监管，建立健全出资人管理和分类监管
1．健全国资部门出资人管理。国资部门按照政府授权，全面履行国有企业出资人职责，理清国资部门与企业主管部门的监管职责，完善我市企业国有资产管理的各项规定。国资部门对企业从“管人、管事、管资产”的“硬监管”向“管资本”的“软监管”过渡，切实转变直接管理的监管理念，