【摘要】
旅游业在应对重大危机事件的危机管理政策对灾后恢复至关重要。2011年日本“3·11”大地震、海啸和核泄漏事故给日本的国家形象和旅游业都造成了重大冲击。日本震后采取了一系列振兴旅游业的政策举措，重塑国家和地区形象，促进入境旅游，鼓励国内旅游消费，旅游业得到了快速恢复和发展。在2023年新冠肺炎疫情影响下，有必要借鉴日本应对重大危机事件的治理经验，加快建立健全我国旅游业的危机管理体系，提升旅游业的治理水平，有序推进疫后文旅消费和产品服务创新，重塑国家和重点疫区的旅游业形象，转危为机推动旅游业转型升级。
一、旅游业危机管理研究评述
在文旅融合的时代背景下，旅游业是一个高敏感性、高关联性、高弹性、高韧性的服务行业，其发展极易受到各类非预期性危机事件的冲击。世界旅游组织（WTO）将旅游危机阐述为：影响旅游者对一个旅游目的地的信心和扰乱继续正常经营的非预期性事件。21世纪以来，随着国际社会危机事件逐步增多，尤其是2001年美国“911”恐怖袭击、2003年“非典”疫情、2004 年印度洋海啸、2008年汶川大地震、2011年东日本大地震、2015年巴黎恐怖袭击等重大事件，对一个国家、地区，乃至全球的经济社会安全和稳定造成了重大破坏，旅游者人身财产安全和旅游目的地安性受到威胁，进而对旅游业产生剧烈的短期影响和深远的长期影响。
世界各国和国际组织高度重视旅游业应对危机事件的危机管理。亚太经济合作组织（APEC）2006年发布了《旅游风险管理：管理旅游危机的权威指南》，世界旅游组织（WTO）出台《旅游业危机管理指南》，对危机前、危机中、危机后的信息沟通、促销、安全及市场研究提出了指导性意见。澳大利亚旅游经营者委员会（CATO）2016年发布了《旅游风险、危机和恢复管理指南》，对旅游业和旅游企业应对危机事件提供指导。印度尼西亚旅游部2016年发布了《印度尼西亚旅游业的复苏：经验教训和计划》。在旅游业的危机管理中，根据危机爆发、危机应对和危机解除等不同时间节点，旅游业的危机管理政策可以分为预防政策、应急政策、恢复政策和反思政策（图1）。在重大灾难面前，随着一系列有针对性的应对举措的实施，旅游业长期向好的发展趋势从未改变，灾害过后都迎来了振兴和发展的新机遇，同时给灾后重建带来了诸多积极的促进作用，实现了旅游业综合治理能力、危机应对能力、以及产品与服务水平的全面提升，对灾后旅游业的发展形成了长期的影响。
图1 旅游业危机管理时间轴
我国学者在2003年“非典”疫情和2008年汶川大地震后，开始广泛关注旅游业的危机管理和灾后恢复重建问题。朱琳、赵英伟（2003）从“非典”影响出发呼吁建立旅游业危机管理体系。侯国林（2005）提出构建旅游危机的影响机制和针对危机事件的管理模型，在其中安全因素起着决定性的作用。孙根年（2008）界定了由突发事件引起的旅游危机，提出旅游危机生命周期的概念并进行评价。金太军,赵军锋（2010）研究指出在面对重大公共危机事件，特别需要建立公共危机中的政府协调系统。李锋（2010）将旅游业危机后恢复过程划分为停滞期、起步期、发展期、归位期和分异期等5个阶段，并提出旅游危机后恢复管理系统模型的建构。李敏、张捷等（2012）以汶川地震后九寨沟旅游为研究对象，指出旅游业灾后恢复重建是灾区经济社会恢复重建的重要“突破口”，恢复重建的关键是“核心旅游吸引物与安全”。
日本是一个自然灾害频发的国家，从国家到民众都具有强烈的危机意识，建立了较完善的危机应对体系，尤其是针对受灾影响程度较大且在灾后恢复过程中发挥较大作用的旅游业形成了专门的旅游危机管理体系。例如针对传染病的爆发，日本国土交通省观光厅（2009）编制了《旅游业在传染病上声誉受损的对策手册》，规定了传染病爆发前后旅游行业的应对举措；针对长途汽车事故和出国旅行事故，旅游行业政策审核委员会编制了《促进旅行安全管理手册》，敦促旅游业加强组织安全管理，包括任命安全管理人员以及将PDCA周期引入安全管理等具体措施。同时，地方政府根据当地实际情况发布了旅游危机管理基本计划，例如冲绳县政府发布的“4R”时间响应政策，从减灾（Reduction）、准备（Readiness）、应对（Response）、恢复（Recovery）四个角度出发，制定了县市政府、冲绳旅游公约局（OCVB）、与旅游相关的组织企业以及县民在平时、危机发生前、危机发生时、危机后的响应措施，成为地区防灾计划和国家保护计划的重要补充。日本学界对危机管理和灾后恢复也有较多的理论研究成果，如广濑弘忠（2007）提出“灾害弹力性”（disaster resilience）概念，将其定义为灾害抵抗力和灾害恢复力两个维度的组合，具有广泛的影响力。如上所述，日本除了可以应对危机的综合政策框架外，还有专门针对旅游业危机的应对政策与措施，这些危机管理政策的执行取得了可观的成果。
在3·11大地震中受损的日本著名景点“松岛”在3·11大地震中受损的日本著名景点“松岛”2011年3月11日震惊世界的东日本大地震，地震引发的巨大海啸还导致福岛第一核电站泄露事故，这些状况使得这场震灾成为日本历史上伤亡最惨重、影响最深远的自然灾害之一。大地震发生之后，日本的旅游业受到沉重打击；但从中长期来看，日本通过一系列的旅游业应对举措，不仅使得全国旅游业在三个月内迅速回暖，而且积极地改善了日本国家形象和震中东北地区的形象，对灾后重建发挥了重要的作用。
在3·11大地震中受损的日本著名景点“松岛”
2023年底至2023年初，新冠肺炎疫情在湖北省武汉市爆发，并迅速蔓延至全国乃至全世界，演变成一次世界性的公共卫生危机，既对当下武汉、湖北乃至于全国经济社会发展产生了重大冲击，也给世界发展带来了诸多不确定性。在这场危机面前，旅游业是受到冲击最大的领域之一，给疫后旅游业的恢复发展带来了巨大的挑战。因此，有必要积极吸取日本旅游业危机管理的经验，建立健全旅游业危机管理体系，制订实施科学有效的疫后旅游业政策举措，转危为机。
二、日本大地震对旅游业的巨大冲击
2011年3月11日，发生于日本东北部海域的9.0级大地震，及其引发的海啸和核泄漏事故，对日本国民安全和经济社会造成重大损失。该年6月24日，日本内阁公布直接经济损失为16.9万亿日元，并且由于核泄漏事故的影响，这一数字还不能完全覆盖东日本大地震对宏观经济的整体冲击和对未来的长期影响。
旅游业由于其特殊属性，属于行业重灾区。根据日本2011年对商品进出口行业、服务贸易进出口行业、旅游服务进出口行业的产值变化统计，2011年3月开始日本旅游服务进出口行业转为负增长，3月至7月旅游服务出口行业负增长幅度超过25%，且一直持续至12月。而商品进出口行业、服务贸易行业则在5月开始恢复正增长。因此相较于商品贸易、服务贸易等，旅游业是遭受灾害打击最直接、最严重、影响最为长久的一个产业。
（一）对日本国家形象的影响：地震、海啸、核泄漏造成全球负面舆论和不安全感
由于严重地震、海啸灾害带来的重大伤亡，以及随后由海啸引发的福岛第一核电站核泄漏事故，各种谣言和负面舆论全世界传播。同时，日本政府在后期应对地震引发的核电站泄露事故的过程中，政府的反应在日本民众中造成了严重的不信任感，同时也引起周边国家的抗议和世界性的恐慌，对日本的国家形象和国家安全感、信任感造成严重的负面影响。
日本福岛核污水入海计划日本福岛核污水入海计划一方面，日本政府在核电站发生事故前期的缓慢反应给原本信任政府的日本民众造成很大打击，同时在日本国内还出现了媒体背离的问题。在有关地震的相关信息中，有28.9%的日本民众在信赖度低下的信息源中选择政府，认为政府提供的信息可信的人数只有7.8%，由此可见日本国家政府在地震中后期的形象与信赖度受挫严重。另一方面，在国际形象方面，日本政府在核辐射问题出现后的形象也受到很大的冲击。中国、韩国、俄罗斯等邻国对日本处理核泄漏污染物质的方法表示密切关注，《纽约时报》等海外媒体也对于日本政府注入海水来冷却核电炉这一举措进行了负面评价，对日本的国家形象造成了严重的负面舆论。
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（二）对日本旅游业的影响：整体下跌明显，入境旅游受损最为严重
根据日本观光厅统计，东日本大地震发生后，旅游社交易额同比和环比下跌明显，其中入境旅游同比下降77%，国内旅游同比下降26.7%，出境旅游下降11.3%。6月份后国内旅游和出境旅游交易额恢复到灾前水平，8月份后转为正增长，而入境旅游交易额降幅最大，恢复最慢，受损最为严重，访日外国游客数创下2003年至2016年的最大跌幅记录。从访日外国游客的人数与增减率来看，地震发生后，日本入境旅游人数出现断崖式下跌，此后虽然不断回增，但是始终低于2010年同月的正常水平，一直持续到2012年1月才首次超过（图2、图3）。
图2 大地震前后日本入境旅游人数变化情况（月）
图3 大地震前后日本入境旅游人数变化（年）
旅游业是一个综合性很强的服务型产业，由交通、住宿、餐饮、购物、文体娱乐等诸多行业组成，这些旅游相关行业受到重创。交通运输业首当其冲，从航空客运的情况来看，日本八家主要航空公司的国内航线乘客同比减少23.6%，国际航线乘客减少27.6%；从铁路客运的情况来看，JR六家客运公司客运量同比减少8.7%，新干线客运量减少19.6%。其次，住宿业受到严重冲击，据统计全日本取消预约住宿人数达到预约总人数的36%。与此同时，旅游人次的大幅减少导致了就餐、购物、娱乐等人数的减少，对这些行业的经营与就业等方面均带来了严重的负面影响。
（三）对震中日本东北地区旅游业的影响：相较于全国受损更重且恢复较慢
受灾最严重的日本东北地区的游客数量急剧下降。此后由于公共基础设施复兴的迟缓、福岛第一核电站事故的影响和地区形象受损等问题的影响，东日本大地震对东北地区的旅游产业的损害呈现出长期化的特征。
从2011年东北地区酒店的销售量来看，震后东北地区取消预约住宿人数达到预约总人数的61％，全年酒店销售量仅达到2010年的58%，其中秋田县、福岛县下跌最为严重。同时，从2011年至2012年东北6县入境游客人数与全国的对比来看，东北地区的入境旅游受到震灾的严重打击，且恢复的速度较慢，随着全国入境旅游人数的不断回复，东北地区2011年入境游客住宿数量比2010年同月始终保持在-80%～-60%的低迷水平，至2012年，东北地区的恢复速度与全国相比仍保持有较大差距（图4）。
图4：地震前后日本东北6县入境游客住宿量与全国的比较（月）
三、震后日本旅游业的主要应对举措
为缓解东日本大地震对日本旅游业的严重冲击，日本政府及相关机构发布了一系列应对政策，并取得了良好的成效。从整个日本来看，旅游产业，尤其是入境旅游产业在震灾发生后虽然大幅度下滑，1年后基本恢复，之后每年都大幅度扩大。2012年与2011年相比，日本入境旅游人次大幅增加34.4%，恢复到836万人次；2013年达到1036万人次，此后增长逐年扩大。笔者对日本政府及相关机构在震后实施的旅游业振兴举措进行梳理，以向本次新冠肺炎疫情冲击下的中国旅游业提供借鉴。
（一）宏观文化和旅游政策引导：坚持观光立国战略，将旅游业作为灾后重建的重要组成部分
日本政府意识到旅游业是受灾地区的关键产业，认识到它可以为该地区提供支持，带动该地区的重建并从灾后恢复，因此在地震发生后立即积极恢复旅游业。日本国土交通部在《观光立国推进基本法》的基础上，于2012年3月推出了新的《观光立国推进基本计划》，着重突出东日本大地震的灾后重建,试图通过此计划来打破震后日本旅游业面临的困境，引导日本旅游业在未来5年内获得更长足的发展，设定了扩大日本国内旅游消费额、增加入境旅游人数、提高外国游客满意度、增加国际会议召开次数、增加日本出境旅游人数、扩大国内旅游规模等具体目标。
大河剧中对福岛旅游的宣传
（二）促进入境旅游的措施：重塑国家形象的恢复性营销与激发文旅消费需求并施
东日本大地震发生后，日本政府积极谋求与他国进行合作，以实现对日本入境旅行的全面恢复。藤田友里佳（Fujita，2016）指出震后“恢复性营销”对于旅游业的复苏发挥了重要作用，关键是帮助旅游地从负面形象中走出来，并恢复对旅游地的安全感和信任感。日本在震后促进入境旅游的措施主要从3个层面着手展开：一是宣传并重塑国家和城市形象，重塑日