高宏存

[摘 要]    改革开放40年，不断深化的文化体制改革给中国文化建设带来发展繁荣，释放了文化生产力和社会活力。文化体制改革从局部到整体，从机制创新到体制改革不断深化，实现了新的文化管理制度转型。文化发展逐步成为国家整体战略的组成部分，文化功能定位从边缘走向中心，以文化政策创制丰富体系化为表征的文化制度建设更加完善，未来还会进一步就管理理念思路创新、文化管理机构职能整合以及立法体系化等方面开拓，全面实现中国特色文化制度塑型。

[关键词]    改革开放；文化体制改革；文化政策；趋势

[中图分类号] D63

[文献标识码] A

肇始于1978年的改革开放掀开了当代中国文化发展的崭新一页，改革开放40年，是中华文化蓬勃发展的40年，也是中国文化体制不断探索深化创新变革的40年。改革开放40年里，中国文化体制发生了巨大变化，伴随着计划经济体制向市场经济体制转型，文化管理体制改革不断深化，实现了新的文化管理制度转型。文化体制改革从局部到整体，从机制创新到体制改革不断深化，并正在向国家、市场、社会共治格局的新时代迈进，号准新时代社会主要矛盾转移给文化发展赋予的历史使命，更好地满足新时代人民群众对美好生活新期待的需求，以实现我国文化治理体系和治理能力现代化。

一、40年文化体制改革的主要成就

改革开放开启了我国社会主义制度自我完善更新的新历程，文化体制改革是我国制度改革创新的重要组成部分。改革开放 40年来，我国文化体制改革从启动、发展到全面展开，经历了一个从组织结构调整到文化机构所有制格局扩展，从文化行政管理体制机制创新到文化生产和消费格局拓展，从专注国内文化发展到全面对外文化交流格局塑型，无论是宏观体制还是微观机制都发生了显著变化，极大地解放和发展了文化生产力，文化体制改革取得巨大成就。

（一）文化发展成为国家整体战略有机构成

相较于其他领域，文化体制改革的展开过程逐步印证了中国共产党对文化价值地位认识的深化，文化政策目标和价值重心的转移，文化体制改革的实现过程也经历了政策设计由零散式走向整体性、文化价值地位从辅助性社会资本到国家战略中心，文化领域改革发展最终从边缘走向中心，文化建设成为整个国家复兴的战略资源和竞争软实力，文化发展最终实现了成为国家整体战略的有机组成部分。

首先，理念层面上文化属性和价值功能的全面认识和逐步深化。思想解放运动解决了长期困扰人们的一些基本认识问题，也为改革开放和开启社会主义建设新阶段准备了条件。文化领域本身也存在着解放思想提高认识的问题，特别是关于文化属性的全面认识就是一个巨大突破和进步，集中体现在对“文化市场”和“文化产业”两个概念的合法性认可，以政府管理部门设置相关机构作为标志。长期以来，大家只对文化的意识形态属性有判断和认知，但随着我国经济社会发展，市场力量开始向传统文化领域渗透，尤其是放松管制带来的社会“第二空间”出现，1979年在广州出现了第一家音乐茶座。港台流行音乐、大众言情武侠小说等涌向大陆，普通人文化娱乐生活选择丰富起来。卡拉OK、营业性舞厅等新鲜事物出现在了普通市民的文化生活中，这给普通大众带来了丰富的文化生活，也给社会带来反思文化属性内涵的机会，首先集中体现在如何认识“文化市场”的问题。1987年，文化部、公安部、国家工商行政管理局发布了《关于改进舞会管理的通知》，正式认可营业性舞会等文化娱乐经营性活动； 1988年，文化部、国家工商行政管理局发布《关于加强文化市场管理工作的通知》，正式提出“文化市场”的概念，同时明确了文化市场的管理范围、任务、原则和方针；1989年，国务院批准文化部设立文化市场管理局，从政府管理的组织机构上开始建立全国性文化市场管理体系。同时，“文化产业”概念被接受并正式进入党和政府管理组织视域，也经过了一个很长的发展过程。1998年8月，国务院批准文化部设立文化产业司，这是政府部门第一次设立文化产业专门管理机构。2000年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，提出了“深化文化体制改革”、“完善文化产业政策”的任务，并首次在政府文件中使用“文化产业”概念。并且在2002年10月党的十六大报告中明确提出：“完善文化产业政策，支持文化产业发展，增强我国文化产业的整体实力和竞争力。”[1]自此，文化商业属性或经济属性的认识被社会普遍接受下来，各地区也开始把文化产业发展作为经济发展的重要部门对待。文化属性认识超越单一、简单意识形态属性，文化兼具意识形态和商业双重属性的理论判断，快速推动了管理政策创新，成为文化领域解放思想最集中的收获,为更加全面推进文化改革发展创造了条件。

其次，文化建设在经济社会发展整体格局中的地位逐渐凸显。中国改革开放实践路径重心，是沿着一个先易后难、先农村后城市、先经济后政治文化各领域的路径，其中经济改革议题始终是社会关注和国家工作的重心。文化在经济社会发展整体布局中的地位，客观说有一个从边缘到中心的过程，只有到了党的十六大，文化建设目标任务才被纳入经济社会发展的总体规划，文化发展战略才纳入国家整体战略。

文化体制改革是一个系统工程，具有价值整体性、政治敏锐性，指涉文化领域广泛而深刻的社会变革，兼及经济基础和上层建筑许多领域。1978年文化领域改革先从文艺院团入手，在内部运营机制上借鉴引入经济领域正在实践的“承包责任制”，破除了统包统管的僵化机制，激发传统艺术院团的活力。在报刊出版界，财政部等部门批准《人民日报》等8家报刊单位实行“事业体制，企业化管理”，这都是文化领域回应经济界生产经营机制改革的具体体现，政策构建上虽无法做到有意计划或周密设计，但也拉开了文化领域改革的序幕。

确立文化建设在国家现代化建设中独立地位的渐次展开过程，可以从历次党代会全会决议对文化定位和价值目标设定中得到体现。改革开放后，国家重心从政治运动转入经济建设，文化建设虽然已经逐渐成为国家现代化建设的重要领域，但站在现代化建设总体全局谋划文化建设，乃至于在国家实施“五年规划”制度建设中规划制定文化发展改革专项规划，却是在经历了文化体制改革单兵突进到顶层设计的转捩过程后实现的。

梳理历次党代会决议文件可以看到，文化价值定位在深化中占据了更加独立、更加重要的位置，逐步凸显了文化建设的核心地位。1986年9月，党的十二届六中全会通过了《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》，在当时意识形态斗争形势比较突出的环境下，明确了精神文明建设的战略地位、根本任务和基本指导方针，是新时期加强社会主义精神文明建设的纲领性文件，从较为宽泛意义上探讨了文化领域建设问题。1996年10月，党的十四届六中全会通过了《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》，主要讨论了思想道德和文化建设问题。再度聚焦精神文明建设，并强调物质文明与精神文明协调发展，一手抓繁荣，一手抓管理，促进巩固中国特色社会主义市场经济的发展方向。1997年9月，党的十五大围绕建设富强民主文明的社会主义现代化国家目标，明确提出要实现物质文明、政治文明和精神文明全面发展，把精神文明纳入“三位一体”的社会主义“三种文明”建设总体布局。至此，围绕文化建设价值和地位的认识，又向前推进一步，战略中心地位价值更加凸显。2002年11月，伴随着党的十六大明确提出经济建设、政治建设和文化建设“三位一体”战略布局，文化建设的边缘地位才开始发生实质性转变，从国家现代化建设布局的边缘走向了中心。2007年11月，党的十七大从中国特色社会主义事业“四位一体”总体布局的战略高度，提出兴起社会主义文化建设新高潮、推动社会主义文化大发展大繁荣的战略任务。2011年10月，党的十七届六中全会通过《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，在党的历史上第一次以中央全会专题研究文化建设问题，明确提出建设中国特色社会主义文化发展道路，建设社会主义文化强国目标，提高国家文化软实力和竞争力，在文化建设历程中具有重要的里程碑意义。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹“五位一体”总体布局，强调坚定文化自信，坚持中国特色社会主义文化发展道路，推进文化体制改革、推进体制机制和观念创新，形成了新时代中国特色社会主义文化建设思想，是指导新时代文化改革发展的行动指南。在 2017年 5 月中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》中明确提出，“全面建成小康社会，迫切需要补齐文化发展短板”，吹响了全面推进文化建设的号角，再次明确了文化建设在整个国家现代化建设布局中的核心地位。总之，与国家所处经济社会发展的阶段性相适应，文化体制改革推进过程的顶层设计的成型与制度完善，是在整个社会发展中渐次展开的，也符合制度形成的规律，文化体制变革在实践推动与改革发展中、文化事业在注重建设与管理探索统一中得到完善，既推动了文化领域中国特色社会主义制度的自我完善和发展，也推进了中国特色社会主义文化的发展与繁荣。

（二）体系化文化政策为表征的文化制度日渐完善

改革开放以后，文化体制改革从启动、发展走向全面深化，在政策体系建设中改革从文化机构到整个社会，从局部侧面到整个领域，从运作机制到体制重塑，最终实现了文化体制改革的基本制度塑型。

首先，市场化导向作为改革根本方向始终保持。伴随着中国社会主义市场经济制度建立完善过程，推进重点领域文化体制改革过程中，无论存量改革还是增量培育都坚持了与市场经济体制改革相适应的思路。一是政府自身改革不断调整机构和职能，以求与文化改革实践相适应。突出体现在部门新设、部门拆解合并，无论是从中央到地方，在文化产业改革、国有文化资产管理、网络新生业态发展、文化执法机构建设等领域，反复调整部门设置以整合职能，完善政府管理。特别是党的十六大以来，文化体制改革的顶层设计最终成型，针对文化体制改革中的问题，中央提出从根本上“树立既符合社会主义精神文明建设的特点和规律，又适应社会主义市场经济发展要求的新文化发展观”，[2]全面推开文化体制改革。中央层面推动新闻出版、广播电视管理整合，推动“三网融合”实质性深入，在融合发展趋势变革中以机构整合展现管理改革实绩。地方层面推动文化、新闻出版、广播电视管理部门整合，力度更大。有的省份甚至把旅游、体育等部门也整合到大文化部门，新一轮文化管理大部制改革，改变了长期分业管理的分割局面，在新的融合跨界改革中提高文化管理的实效和水平，也符合政府管理重点走向和产业发展趋势，以改革促进了文化生产力解放和文化发展。二是重塑市场化主体，培育新型文化市场主体。随着开放不断成熟的文化市场，促使文化领域也要回归文化建设社会化发展，政府机构所附属的文化单位必须独立自主进行文化产品生产和服务开展，但长期僵化的管理体制某种程度上形成了传统文化事业单位的思维和发展惯性，依附性强、行政化色彩浓，独立生存能力弱，文化建设工作难以有效开展。因此，传统文化事业单位如何走出原有体制依赖的能力短缺，就成为在不断推进市场化改革中文化体制改革探索的重点。这可以从文艺院团改革中得到典型体现，从改革开放伊始的所有制改革，内部运营机制探索，一直到党的十六大以后基于“二分法”标准的提出，把公益性质与经营性质统筹分类推进，把大部分文艺院团转企改制、成立演艺集团，这个领域市场主体重塑过程才算完成。新闻出版领域市场主体重塑也在随后展开，国有艺术院团、非时政类报刊、重点新闻网站等不同市场化主体重塑一直延续到党的十八大以后，继续完善国有经营性文化单位转企改制的市场化改革进程，改革中实现了“可核查，不可逆”的目标设定，全国注销事业法人近7000个、核销事业编制近30万，真正适应市场改革需求的市场主体逐步建立。同时，相关文化经济政策从党的十六大以来，持续丰富跟踪推进，直到2014年4月，国务院批准了中宣部、科技部、财政部等有关部门拟定的《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》和《进一步支持文化企业发展的规定》，两项政策修订完善了一系列推动文化体制改革的经济政策，成为新一轮文化体制改革推进的有力支撑。除了推动原有国有文化单位企业化改革之外，还不断规范管理、降低准入门槛，积极培育社会性文化机构，特别是互联网文化领域更是突出，形成了以BAT、猪八戒网、B站等一批具有国际竞争优势的高科技网络文化航空母舰舰队群，也提升了在新生文化领域我国文化企业的国际竞争力。根据国家统计局最新统计数据，2017年全国规模以上文化及相关产业企业5.5万家，实现营业收入91950亿元，同比增长10.8%。沪深上市公司超过190家。截至2017年12月31日，沪深股市共有文化上市公司超192家、总市值23675.96亿元，分别占沪深股市上市公司总数和总市值的5.5%、4.1%。[3]另据财政部发布的《国有文化企业发展报告（2017）》统计，截至2016年年底，全国国有文化企业共计14838户，资产总额36937.1 亿元，实现营业总收入15673.9亿元，利润总额1373.6亿元。[4]而且，文化产业占GDP的比重稳步上升，成为国家加快新旧动能转换、推动经济高质量发展的积极支撑。要言之，文化体制改革过程，对不同传统文化事业单位的改革重塑，也与这个阶段国家开展的事业单位改革相协调，也是国家推进科技、教育、医疗、文化等四爷单位改革的重要组成部分。无论传统经营性文化事业单位转企改制还是新兴文化市场主体培育，都成为文化市场建设的重要内容，成为推动文化产业持续发展的前提基础。三是在公共文化服务领域，政府文化体制改革的创新集中体现在公共文化服务社会化的扎实推进，集中体现在文化类社会组组培育发展、政府文化服务项目采购实践、国有公益性文化机构法人治理结构建设以及文化志愿服务活动、民营公共文化服务供给主体扶持等改革举措。

其次，文化政策创新走向体系化。文化政策是国家文化制度完善的突出领域，改革开放解放了思想，不断引入国际文化理念，推动了中国文化政策的创制，文化政策价值取向、执行重点不断完善丰富细化，系统化体系化过程中完善了中国特色社会主义文化制度。

改革开放以来中国文化政策的创新成绩突出，一是具有明显的阶段性特征。整体而言主要可以划分为三大阶段，“文化发展战略热”、“文化产业热”、“公共文化服务体系热”是这三个阶段的外在表现，“文化领域（相对）独立化”、“文化经济化”、“文化福利化”是这三个阶段的内在实质。如何适应这三个阶段的发展需求，是我国不断推动“文化体制改革”的主要原因。[5]这一过程在2005 年 12 月中共中央国务院颁布实施《关于深化文化体制改革的若干意见》中得到集中体现。作为一部指导文化体制改革的纲领性文献，重申文化体制改革的指导思想、方针原则、基本思路、目标任务，强调以改革为动力，体制机制创新为重点，逐步构建宏观文化管理体制，形成文化生产和文化服务的微观运行机制，构建公共文化服务体系，形成产业格局、现代文化市场体系、文化创新体系，形成中华文化的开放格局，提升中华文化的国际影响力和竞争力。[6]早在2003年12月5日，胡锦涛在全国宣传思想工作会议上就提出了“坚持把积极发展文化事业和文化产业作为宣传文化部门的重要任务”，这些政策价值取向重点的迁移，体现了改革开放进程中文化体制改革的不断深化和重点领域创新，集中体现在市场化改革导向下，系统推进文化事业和文化产业发展，文化遗产保护和优秀文化传统传承、文化交流和对外文化贸易等领域工作。有学者认为，文化政策重心转移突出表现为“四个转变”，即在公共政策执行领域，文化建设的地位经历了从“边缘”到“中心”的转变；就政策目标的视角看，文化建设经历了从组织结构调整到全面文化建设的转变；从文化功能定位分析，文化建设经历了从辅助性社会资本到国家现代化发展战略的核心组成部分的转变；在中央政策主导者的心理层面，文化建设经历了从“谨慎”到“自信”的转变。[7]

随着改革深入，文化政策出台密集度、精细度、体系化就成为第二个鲜明特点。特别是党的十六大以后，文化事业领域，引入新理念，创造性地创制了大量公共文化服务体系建设的文化政策，推进了公共文化服务体系建设，进一步推动形成了公共文化管理体制。文化产业领域政策创新也实现了从无到有、从孤立到系统的过程。从文化产业政策的类型上看，既有文化产业综合政策也有配套性政策，比如文化金融政策，比如中央宣传部中国人民银行财政部文化部广电总局新闻出版总署银监会证监会保监会《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》（银发〔2010〕94号）；既有规范文化发展的政策也有培植扶持发展的门类行业政策，比如《关于大力支持小微文化企业发展的实施意见》（文产发〔2014〕27号）；既有文化行业领域集聚化、网络化、专业化发展的政策也有跨部门文化政策，比如文化科技、文化旅游、文化贸易等政策，比如文化部国家旅游局《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》（文市发〔2009〕 34号）。整体而言，系统化文化政策的创制既体现了我国文化建设领域的地位提升，也反映了文化改革建设实绩，更因涵盖了文化领域的不同侧面而筑牢了文化政策上升到国家整体发展战略组成部分的实践价值。

政策体系完善的第三个特征就是文化建设的自觉推动了系列化国家级文化规划持续出台和制度性设定。2006年9月，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》颁布，这是首个国家级文化建设中长期专项规划，是指导“十一五”以及以后较长时期文化发展的纲领性文献。2012年2月和2017年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅分别印发《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》。我们国家小到社区、大到国家，制定文化规划引领文化发展往往非常重要，国家级文化规划的持续出台保证了国家文化发展战略与专项战略、整体规划与具体任务的统一，也创造了一种独具特色的文化制度设计。新时代文化改革还在深化，文化制度还在不断完善，但方向是始终如一的，正如习近平总书记指出的：“大胆推进改革、推进文化事业全面繁荣和文化产业快速发展、建设社会主义文化强国的同时，把握好意识形态属性和产业属性、社会效益和经济效益的关系，始终坚持社会主义先进文化前进方向，始终把社会效益放在首位。无论改什么、怎么改，导向不能丢，阵地不能丢。”[8]

二、文化体制改革趋势展望

若从党的十六大以来具有自觉性、整体性、体系化的文化体制改革启动算起，文化体制改革也已经开展了16年，成效卓著有目共睹。但未来依然拥有很大的调整空间和改革内容，还要继续通过组织结构和政策工具创新，沿着有中国特色社会主义道路进一步增强国家文化软实力，必然是国家文化建设和公共文化政策议程的主要方向。

（一）以新理念构建文化体制改革新范式

以互联网为核心的媒介变革正在不断渗透当代经济、文化、社会，成为网络社会崛起的重要推动力量。网络社会的崛起带来社会扁平化结构逐步形成，互联网渗透率已超百分之六的中国社会，文化生产传播消费的内容、方式、模式不断变化，给文化改革提出了新的诉求。数字技术彻底重塑了文化生态，打破了传统的文化内容生产、传播、消费的边界，技术不仅仅体现为一种手段支撑，更是一种新生态的文化自体。“互联网+”带来了文创产业的生态变革，催生“创意者经济”，发掘了