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来源：粤开志恒宏观

粤开证券研究院副院长、首席宏观分析师 罗志恒

导读

税收制度和政策直接影响企业和居民的切身利益，全球主要经济体都注重通过税收竞争吸引全球的科技资本和高端人才。自上世纪80年代以来，美国历经4轮税改，在降低本国税负同时引发了全球竞争性减税。中国近年来大力减税降费，推进实体经济发展，取得了非凡成绩。

但是，伴随全球主要经济体宏观税负下行、宏观调控能力下降、财政赤字和政府债务不断创新高、财政可持续性遭受严重挑战、财政风险上升，2023年日本上调消费税，2023年拜登政府提出加税政策，全球减税浪潮似乎正落下帷幕，结束“税率逐底竞争”。在全球贸易摩擦和全球产业竞争的背景下，当前中美税负孰高孰低？税制有何不同？如何在保障财政可持续运行的条件下，降低居民及企业负担？十四五的中国税制改革又将向何处去？

摘要

一、中美税制比较

从税收制度看，美国的税收体系分为联邦、州、地方三个独立层级，对各层级的议会和选民负责，不存在上下级关系；中国1994年建立起“分税制”的财政管理体制，虽然中央和地方划分税种和收入，分为中央税、地方税和共享税，但税权高度集中，税收立法权统一于中央。中美两国的税种类别差异较大，美国没有增值税，而增值税是中国的主体税种。社保在美国以税的形式征收，而在中国以费用形式收取，目前逐步由社保部门改由税务部门征收。

从税收结构看，美国以直接税为主，主要向个人征税，调节收入分配的功能更强。中国以间接税为主，有利于筹集财政收入，主要由企业纳税，“顺周期”特征显著。2023年美国的直接税占比为72.6%，其中个人所得税和社保税是主要来源，分别占美国税收的40.8%和26.8%。美国联邦政府以个人所得税和社保税为主，州政府以个人所得税和销售税为主，而地方政府以包括房地产在内的财产税为主。中国侧重向企业征税，税收结构以增值税、企业所得税和消费税为主。2023年中国接近90%的税收都是以企业为征税对象，包括增值税（36.8%）、企业所得税（23.6%）、消费税（7.8%）等。由于个税覆盖的人群较少以及基本扣除额持续提高，中国个税占比较低，仅为7.5%。

二、中美宏观税负比较：四大口径

中、小口径的中国宏观税负持续低于美国，但全口径的宏观税负（含土地出让收入）高于美国，主要原因是土地出让收入近年来增速较快，而我国一般公共预算收入/GDP连续6年下降。

1）小口径宏观税负，即用不包含社保税（费）的税收收入除以GDP，自2013年以来，中国小口径宏观税负持续低于美国。在持续大规模减税降费后，2023年中国的小口径宏观税负水平已低于美国3.6个百分点。

2）中口径宏观税负包括税收收入、社会保险税（费）收入，美国中口径宏观税负水平近年来始终高于中国。2023年中国中口径税负水平为20.2%，已回落至2009年水平，主要是因为2023年疫情冲击之下，国家及时推出阶段性减免社保费的政策。美国中口径宏观税负在经济衰退的背景下反而上升至25.7%，高于中国的幅度进一步扩大。

3）大口径宏观税负是税收收入、非税收入以及社会保险费（税）的收入除以GDP。近年来美国大口径宏观税负水平与中国基本相当，主要是因为中国非税收入占财政收入比重仍较高。中国的非税收入主要包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入和其他收入。2023年中国非税收入占财政收入比重为15.6%。美国联邦层面的非税收入占财政收入比重不足4%。

4）全口径的政府收入包括了一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营收入以及社会保险基金收入，但需剔除一般公共预算对社会保险基金预算的补贴部分。全口径下2023年中国的宏观税负为32.7%，高于美国的27.1%。近年来中国持续推动减税降费，税收收入、一般公共预算收入占GDP比重持续下降并持续低于美国，但是土地出让收入持续上升带动宏观税负上升，抵消了部分减税降费的效果。

三、中国企业税负感重的原因：间接税为主体，叠加“综合税费成本”较高

中、小口径的中国宏观税负均低于美国，但企业及居民整体感知的宏观税负依然偏重。宏观税负感的高低取决于与公共服务水平的匹配程度，与宏观税负本身成正比，与公共服务水平呈反比，即公共服务水平越高，则宏观税负感越低。我国企业税负感重的主要原因有：一是在间接税为主体的税制结构下，企业作为主要纳税主体，且部分增值税难以转嫁出去；二是非税收入的规范程度不够，部分地区存在“税不够，费来凑”的现象；三是企业综合税费成本较高；四是财政支出结构及效率有待进一步优化。

1）间接税为主的税制结构导致大量税收由企业缴纳。中国税收征收对象以企业为主，美国税收征收对象以个人为主。2023年中国的增值税与企业所得税之和占财政收入比重60.4%，而美国的企业所得税占财政收入比仅6.5%。

2）中国企业负担的税收、行政收费和社会保险费高于美国。一是中国企业需要缴纳企业所得税、增值税、城建税、环保税等税种，以及各种行政收费和劳动成本的社会保险费。在美国，企业只需缴纳企业所得税和较低的社会保险税。我们估算，以北京市、纽约市税前月薪1万元（美元）为例，中国的企业和个人的社保税（费）率高于美国26.45和14.55个百分点（包含住房公积金）。二是我国企业面临着行业垄断、服务业开放度较低导致的相对偏高的基础性经营成本，汽油、柴油、天然气、电力、物流等成本费用分别为美国的1.5、1.2、3.8、1.8和1.9倍。

3）税收在“用之于民”方面与居民期待有差距，社会保障水平偏低。中国的政府支出结构仍处于从基建到民生的优化过程中，大量财政预算收入用于供养庞大的机关事业单位队伍和建设性支出，民生支出占比和社会保障水平虽有所提高，但与居民的期待仍有较大差距。

四、建议：短期落实减税降费放水养鱼，中长期改革税制

当前中国的宏观税负高于美国主要是因为土地出让收入增速较快，而非一般公共预算，事实上一般公共预算/GDP连续六年下滑，不能再过于强调减税降费的规模和数量，而应转到减税降费对调结构的效果上，落实和完善减税清费即可。站在更长期的角度，税制改革至关重要，不仅要缓解当前的财政收支矛盾，而且要能支撑经济社会行稳致远。

未来的财税收支矛盾加剧，工业经济时代向服务业经济和数字经济转变，原来的财税体制要做出相应改革。十四五时期，财税体制改革要服务于绿色发展、应对老龄化、构建新发展格局、强化发展的安全性、推动科技创新、支持实体经济等方面。近期韩正召开财税工作座谈会强调要围绕碳达峰碳中和、完善房地产市场调控、平台经济规范健康发展等加强财税政策研究。

一是推进间接税为主向直接税为主转型。二是个人所得税改革的方向是彻底走向综合课征，拓宽税基的同时降低最高边际税率至30%左右，对特殊高端科技人才免税、对收入畸高的娱乐明星加征个税，进一步增强收入调节功能。三是继续推进资源税扩围与消费税征税对象调整，充分发挥保护环境、促进绿色发展，反映资源的稀缺性。四是加快房地产税立法与消费税划转地方工作，构建地方税体系。五是探索数字经济和服务业经济时代下的税收问题。六是落实和完善现有减税降费政策，不宜再出台大规模新的减税降费政策，减税降费不能再过度强调数量规模，而应侧重对结构调整的作用，可考虑适度下调社保费率和企业所得税税率，提升企业获得感，真正让企业和老百姓得实惠。

风险提示：疫情反复，经济恢复不及预期；过度追求减税降费规模；税制改革推进不及预期

正文

一、中美税收制度对比

一国的税制对该国居民及企业的影响深远，奠定了税收结构的基础。中美两国经济制度如财产权制度、资源配置方式、分配制度等方面的不同，以及政治制度和文化差异，造成两国税收制度有着本质上的不同。

（一）税收体系：美国是彻底的财政联邦主义，各级政府的税收相对独立；中国是单一制体制下的分税制，但税权集中

美国作为联邦制国家，其税收体系分为联邦、州、地方三个独立层级，整体税收主要来源于个人；中国的分税制以财务管理和使用权为基础，分为中央税、地方税、中央和地方共享税，主要对企业征税。美国的第一大税种为个人所得税，而中国由于个税覆盖的人群较少，个税占比仅为7.5%。美国的第二大税种为社会保险税，但中国的社会保险以企业和个人缴费的形式存在。中国的第一大税种为增值税，美国虽研究多年，但是一直没有征收。美国的财政联邦制下各级政府税收相互独立，较为规范。中国在1994年建立了中央、地方划分税种和收入的分税制，但税权仍高度集中在中央。

1、美国税收体系

美国是典型的财政联邦主义，分为联邦、州和地方三个级次。各级政府只是事权范围、管辖地域的不同，没有上下级关系。从事权划分来看，联邦政府制下，联邦政府主要负责国防、外交与国际事务、对州及地方政府的补助、对社会保障支出等。州和地方政府自主权相对较大，负责失业救济、基础设施建设、公共教育支出等内容。各级政府的权力由宪法、法律等规定，只需向本辖区的选民负责，而无需向上级政府负责。从财权划分来看，每个政府级次都有相对独立的主体税种，形成联邦税、州税、地方税的体系。联邦政府和州政府的税源基本相同，州和地方有较大的税收管理权。此外还存在联邦政府对州和地方的转移支付。整体来看，美国联邦、州、地方政府的税制相对独立，且占比相对稳定在65%、20%和15%。2023年联邦税收占全国总税收约为63.4%，较2023年降低0.8个百分点，2023年州和地方政府税收占比分别为21.1%和15.5%。此外，值得注意的是，尽管税源基本相同，但各级政府事权划分侧重点不同，导致对应的税收结构迥异。

1）联邦政府税收以个人所得税及社会保险税为主。联邦税收由所得税（个人所得税、企业所得税）、社会保险税、消费税、遗产与赠与税、关税等组成。其中，关税涉及国家主权，是联邦政府独征的税种，州和地方政府不能征收。同时，值得注意的是，与地方政府不同，联邦政府个人所得税是超额累进征收，是联邦政府最重要的税收来源。而地方政府个人所得税一般是定率征收，税率相对较低。2023年，联邦税收占联邦总收入96.1%，占GDP的15.7%。其中个人所得税占联邦税收比重最高，为47%，其次是社会保险税38.3%，第三是企业所得税6.2%。

2）州税以个人所得税和销售税为主。受疫情影响，2023年美国州政府税收为1.1万亿美元，较上年下降1%。其中州税主体税种是个人所得税、销售和总收入税，分别占税收比重的38.4%和30.8%。其中，销售税是零售税，是对在州辖区内消费者购买货物和劳务征收的税。由于销售税是州级税收，因此各个州的税率不尽相同，且有的州允许州以下地方政府一起捆绑征收销售税。美国有5个州尚未开征州级销售税：阿拉斯加州、特拉华州、蒙大拿州、新罕布什尔州和俄勒冈州，其中阿拉斯加州和蒙大拿州允许地方政府收取地方销售税。此外，2023年企业所得税占比6.0%，汽车燃油税占比4.5%，财产税占比1.8%。

3）地方政府税收以财产税为主。包括房地产在内的财产税是地方政府税收的主要来源，2023年占地方税收比重高达82.7%。此外，销售税和个人所得税占比分别为10.9%和5.2%。

2、中国税收体系

中国的分税制以财务管理和使用权为基础，分为中央税、地方税、中央和地方共享税。中央税多为稳定的税种，相对而言，地方税主体税种多为税源小、地方更具信息优势的税种，如土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、车船税等。

1）中央税是收入归中央政府支配使用的税种，包括：消费税、关税、车辆购置税、印花税、车船吨税、海关代征的进口环节增值税和消费税，还包括中国铁路总公司、各银行总行及海洋石油企业缴纳的所得税。

2）中央与地方共享税是收入归中央政府和地方政府共同分享的税种。包括：增值税、企业所得税、个人所得税、资源税。其中，增值税由中央分享50%，地方分享50%。企业、个人所得税由中央分享60%，地方分享40%。资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税归中央收入，其余归地方。

3）地方税是收入归地方政府支配使用的税种。包括：土地增值税、城市建设维护税、城镇土地使用税、房产税、车船税、契税、耕地占用税、烟叶税。

从各类税种占比来看，当前增值税、企业所得税、个人所得税和消费税是我国的主要税种。2023年，国内增值税和企业所得税分别为我国第一和第二大税种，占总税收比重分别为36.8%和23.6%。此外，进口货物消费税及增值税占比9.4%，个人所得税占比7.5%，国内消费税占比7.8%，契税、土地增值税和城建税占比分别是4.6%、4.2%和3.0%。

中央、地方政府的财政收入占全国财政收入的比重相对稳定。2023年中央财政收入占全国财政收入比重为45.3%，较上年下降1.6个百分点，地方占比54.7%。税收收入占全国财政收入比重逐年下降，由2000年的93.9%下降到2023年的83%，2023年有所回升至84.4%。

（二）税收法治：美国税收立法及执法权分散于三级政府且规范，中国加速落实“税收法定”

一国税收法律制度的建设与其基本国情及治理体系密切相关。由于美国各级政府相对独立，联邦政府、州政府和地方政府均拥有独立的税收立法权及税务执法系统，不同地方税率区别较大，不存在全国统一适用的地方税务法规。当前美国税法体系形成联邦、州、地方三级平行的法律制度，整体呈现高度的法治化、规范化和案例化。中国的税收立法权高度集中，坚持“统一税法”原则。“十三五”期间中国税收立法提速，截至2023年底，18个税种中已有11个完成立法。但税收法治建设仍有较大提高空间，客观上仍有不规范之处。

1、美国税收法治

由于美国各级政府相对独立，联邦政府、州政府和地方政府均拥有独立的税收立法权及税务执法权，不同地方税率区别较大。在美国，联邦税法由国会制定，州及地方税法由州议会和地方议会制定，各级政府有自己的税务机关，拥有独立的立法权、执法权。这意味着，凡是美国宪法没有禁止的税收立法行为，州及以下政府都可以在无须获得联邦政府授权或批准的背景下，按照其履行事权的需要开征任何本地区选民认为必要的税收，只要2/3以上选民投票表决后即可执行。这导致不同区域税法不相容，不同州的税法差异很大，甚至同一个州不同城市的税率都有很大的区别。此外，美国的联邦、州和地方政府分别有其独立的税务系统，在税收征管、人员和经费管理等方面无行政隶属关系。

从税法体系来看，美国是典型的海洋法系，即以宪法为基础，以国内收入法典为主干，以各级政府各自制定的税收法规及法院判决解释为补充，形成联邦、州、地方三级平行的法律制度，整体呈现高度的法治化、规范化和案例化。与大陆法系主要以法典法条为基础不同，海洋法系以判例法为基础，即参考法院判决先例（precedent），最终产生普遍的、约定俗成的法律（customary rules）。以美国为典型代表，在海洋法系环境中形成的税法体系，习惯以单行法和判例法对某一类问题做专门的规定，税法构成十分庞杂。整体来看，除宪法外，联邦层面税收法律主要有三个来源：立法机关颁布的法律（如《国内收入法典》，涵盖个税法、公司所得税、消费税、遗产税等等基本的内容）、执法机关公布的解释（如财政部和国税局制定的财政规章和税收裁定）、司法机关的判决。州税收法律体系主要包括州基本法、州的税收法律和州政府部门规章等，地方政府也可根据当地实际情况制定财产税法等地方税收法规。

2、中国税收法治

中国为建立起统一的大市场，避免各地区通过制造税收洼地展开恶性竞争，在全国范围内实施统一税制，税权高度集中，只有全国人大及其常委会有税收立法权（可以授权），各级税务局主要负责执行。中国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，中国共产党是国家的领导核心，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，统一的单一制国家是历史形成的传统，这些因素决定中国的立法权限必须相对集中。《宪法》第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”上述规定确定了我国税收法律的立法权由全国人大及其常委会行使，其他任何机关都没有制定税收法律的权力，因此地方权力机关制定税收地方法规是受到限制的。此外，根据相关规定，国家税务总局可以拟定和执行税收法律法规和实施细则。省级税务可以拟定地方规章和实施细则，并依法进行征收管理，并报国务院备案。

近年来中国持续推进税制改革、税收法定，逐步提高税收法律级次，“十三五”期间税收立法提速，但税收法治建设仍有较大提高空间。当前中国是以宪法为依据，逐步形成各种税收法律的框架，以中央、地方数量众多的单行税收法律、法规、规章组成的多层次税收法律制度模式。“十三五”期间，我国税收立法提速，18个税种已有11个完成立法，税收立法进程过半，除已有《企业所得税法》、《个人所得税法》、《车船税法》《税收征收管理法》外，我国于2016年通过《环境保护税法》，2017年通过《烟叶税法》和《船舶吨税法》，2018年通过《耕地占用税法》和《车辆购置税法》，2023年通过《资源税法》，2023年通过《契税法》和《城市维护建设税法》等。

但值得注意的是，我国税收立法进度仍慢于预期，尤其考虑到未完成立法的税种中，还有第一大税种增值税（《增值税法》于2023年11月27日进入征求意见阶段，但尚未成为正式法律）、土地增值税和备受关注的房地产税，税收法律覆盖尚不完全。此外，部分税收相关法律是授权立法的法规、条例等，缺乏权威性和稳定性。目前中国还处于经济转型阶段，税收是宏观调控的重要手段，可引导资源分配和结构变化。加快财税体制的改革以及进一步推进税收法定，对加快形成我国新发展格局有重大意义。

二、中美税收结构对比

（一）中国：企业税和间接税占主体地位，利于筹集财政收入，但企业税负感重

中国的税收结构具有两个鲜明的特点：

一是侧重向企业征税。以2023年为例，15.4万亿总税收收入中，除了1.2万亿元的个人所得税之外，其余接近90%的税收都是以企业为征税对象，包括增值税、消费税、企业所得税等。这意味着，在财政总收入不变的情况下降低企业税负，个人税负将不可避免地上升。考虑到对个人加税的阻力较大，降低企业税负的结果必然导致赤字和债务增加，如果不增加赤字，则企业总税负难以下降。

二是以间接税为主。2023年，直接税占比约为43%，而间接税占比接近60%。60%的税收是在流通环节征收的，受到价格杠杆的作用，“顺周期”特征明显：当经济处于景气周期时，需求旺盛、价格上行，尽管税收总体增加但企业能及时把增值税等转移到下游企业及消费者，税收对经济的降温作用不明显；当经济处于不景气周期时，需求萎靡、价格下行，税收会加速减少但企业因需求不振库存累积，需承担商品流转过程中的各类税收，负担反而加大。

（二）美国：个人税和直接税占主体地位，注重调节公平

美国的直接税主要包括个税、企业所得税、财产税、社会保险税、牌照税、遗产及赠与税。截至2023年底，美国的直接税达到3.89万亿美元，占税收比72.4%，整体维持70%以上水平。直接税占比较高背景下，税收对经济周期逆周期调节效应更大：在经济过热时，随着收入和盈利好转，个人和企业所得税等直接税适用税率会自动跳升到更高档次，从而给经济降温；在经济下行周期，收入和盈利减少趋势下，直接税适用税率会下降到更低档次，起到自行减税效果，从而鼓励投资和消费。

美国的间接税主要包括消费税（联邦）、销售和总收入税（州和地方）、关税（联邦）。截至2023年底，美国的间接税达到1.51万亿美元，占税收比重为27.6%，其中，间接税的主导力量是州和地方政府的一般销售和总收入税。

三、中美宏观税负对比：狭义口径下中国的宏观税负持续低于美国，但全口径的宏观税负高于美国

宏观税负通常指一个国家（地区）在一定期间内税收收入（或财政收入）占当期国内生产总值（GDP）的比重，反映一个国家（地区）的税收总体负担水平。

在不同国家间比较宏观税负时，统一口径是关键，不同口径下的宏观税负相差较大，需要考虑不同的税制结构和国情条件。比如，中国的社会保障制度采用缴费而美国是缴税的形式；中国的城镇土地属于国有，因此土地转让时政府可获得土地出让收入，而美国不存在；中国存在大量的国有企业，因此存在国有资本经营预算，而美国则没有；中国目前还存在大量的非税收入，而美国则相对较少，因此比较中美宏观税负需要注意不同的口径。