——2023年12月在深圳市第六届人民代表大会
常务委员会第四十六次会议上
市审计局党组书记 胡卫东
市人大常委会：
我受市政府委托，现向市人大常委会报告深圳市2023年度绩效审计工作情况，请予审议。
一、基本情况
根据《深圳经济特区审计监督条例》，市审计局坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，认真学习习近平总书记出席深圳经济特区建立40周年庆祝大会和视察广东、深圳重要讲话、重要批示指示精神，聚焦市委和市政府中心工作，坚定不移走创新、协调、绿色、开放、共享之路，协同市委审计办组织开展了贯彻落实新发展理念专题绩效审计，充分发挥绩效审计的激励和导向作用，促进就业优先政策落实、促进财政资金提质增效、促进优化营商环境、促进智慧城市建设，努力发挥审计在推进城市治理体系和治理能力现代化中的重要作用，为推动粤港澳大湾区和先行示范区建设作出积极贡献。一是推动政策贯彻落实方面。本次审计主要关注金融支持实体经济发展、人才扶持和“稳就业”等政策的贯彻落实情况，加大对重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加快推动深圳构建更有特色的政策体系、更加科学的管理体制。二是推动财政资金提质增效方面。本次审计主要关注政府投资基金、高校财政经费和公共交通财政补贴的投入使用情况，加大对经济社会运行中的各类风险隐患揭示程度，加快推动深圳建设更高水平开放型经济新体制。三是推动民生事业发展方面。本次审计主要关注粮食、医药、肉品等储备物资和重大城市垃圾处理设施的管理情况，以及道路设施品质提升行动推进情况，加大对重点民生资金和项目审计力度，加快推动深圳构建优质均衡的公共服务体系。四是推动智慧城市建设方面。审计工作首次关注智慧城市建设项目，本次选择基本公共卫生服务体系和“智慧医疗”系统建设情况开展审计调查，加大对基础性关键领域改革创新情况审计力度，加快推动深圳城市治理体系和治理能力现代化。
市审计局本年度安排的其他审计项目也高度关注贯彻落实新发展理念工作，分析评价有关事项的经济性、效率性、效果性、公平性和环境性，对涉及领域的政策落实和管理工作提出审计意见。本年度绩效审计工作报告共反映四个方面11类问题，市审计局分别出具审计报告，依法做出审计处理。各有关单位认真履行整改主体责任，正在落实整改或调查处理之中。市政府将在本次绩效审计工作报告审议结束后的四个月内，向市人大常委会报告整改情况。各区（新区、合作区）审计局2023年按计划组织开展了33个绩效审计项目，关注“智慧城区”建设、人才扶持、治水提质、社区治理和民政事业保障等领域，审计工作情况分别向同级人大报告，并向社会公开。
二、政策贯彻落实项目绩效情况
（一）总体评价
金融支持实体经济发展政策贯彻落实方面。审计了2023年1月至2023年6月金融支持实体经济发展政策落实情况，重点关注金融支持民营、中小微企业政策落实情况和相关资金使用效益。市政府出台了新增银行信贷规模1,000亿（以下简称新增信贷千亿计划）、实现民营企业新增发债1,000亿（以下简称民企发债千亿计划）、设立总规模1,000亿的民营企业平稳发展基金（以下简称民企平稳发展基金）、划拨专项资金用于中小微企业贷款贴息（以下简称疫情贷款贴息项目）等具体措施，市地方金融监管局牵头搭建深圳市创业创新金融服务平台（以下简称深圳金服平台），在缓解民营和中小微企业融资难、融资贵方面取得一定成效。截至2023年6月底，新增信贷千亿计划补贴机构14家，补贴1.9亿元，涉及贷款8.7亿元；民企发债千亿计划发行项目233个，融资321.7亿元；民企平稳发展基金向253家民营企业，提供314.8亿元资金支持；疫情贷款贴息项目计划补贴2.6万个商事主体12.4亿元，涉及贷款1,385.7亿元；深圳金服平台注册企业达到10万家，注册金融机构145家，解决融资202.8亿元。
人才政策贯彻落实方面。审计了2023年1月至2023年6月人才政策落实和专项资金管理使用情况，重点关注政策执行、任务落实、建章立制、经费管理和引才成效等方面。市委和市政府出台促进人才优先发展的若干措施、“鹏城英才计划”等具有吸引力的政策，形成良好的人才集聚效应，引进人才数量总体稳步上升。全市共制定完善41项人才管理制度，为科技、金融、教育、医疗等方面高端紧缺人才提供保障。市委组织部和市教育局、科技创新委、人力资源保障局、住房建设局、卫生健康委等实施多样化和多层次的奖励资助，多方面夯实人才工作基础。2023年1月至2023年6月，市财政安排51项人才类专项经费，合计支出108.9亿元，各区在市级奖励基础上发放配套奖励补贴33.43亿元；引进应届毕业生和在职人才34.18万人、留学人员3.44万人，认定高层次人才4233人，新增技能人才31.7万人。
“稳就业”政策贯彻落实方面。审计了2023年1月至2023年7月“稳就业”政策措施落实情况，重点关注“广东技工”“南粤家政”及创业孵化基地相关政策落实情况。市政府先后出台进一步稳定和促进就业若干政策措施，多措并举促进各类群体就业创业，取得了较好成果。技工教育发展方面，市教育局、民政局、人力资源保障局推动建立学科设置与服务实践发展的协同机制，市人力资源保障局针对不同群体精准实施10个培训补贴项目，积极推进技能人才评价制度改革。“南粤家政”工程实施方面，市教育局、民政局、人力资源保障局、卫生健康委不断完善职业技能标准体系建设，加大培养力度，市人力资源保障局制定“南粤家政”工程促进就业工作方案，组织企业赴对口帮扶地区开展家政服务专场招聘活动。2023年1月至2023年7月，促进就业专项资金合计支出3.27亿元，结余2.7亿元；当年城镇新增就业24.13万人，当年失业人员实现再就业4.65万人，当年就业困难人员实现就业0.64万人。
（二）主要问题
1．部分金融支持实体经济发展政策落实效果未达预期。一是政府性融资担保机构的政策功能未充分显现。2018年1月至2023年6月，2家政府性融资担保机构的政府性融资担保业务规模占比未达到80%的政策要求，对小微融资担保业务聚焦不够。二是增信资金在民企发债千亿计划中撬动作用不明显。财政部门通过提供增信资金支持，为民营企业增加信用保障，助力民营企业发债融资。截至2023年6月底，其中2家政府性融资担保机构获得40亿元增信资金支持、担保民企发债126.3亿元，增信资金撬动的发债规模占全市已完成规模321.7亿元的39.26%。
2．部分人才政策制定不够科学完善，监督管理不到位。一是市区两级未建立政策执行层面的联动机制，未形成监管合力。由于市区两级未共享人才审核信息，5名人员在市级和2个区领取了3次新引进人才租房和生活补贴26.25万元，2名人员在区级申领奖励补贴时审核未通过却在市级通过了同类审核。由于主管部门监督管理不到位，234套已分配入住的人才房实际无人入住。二是高层次人才认定标准不够科学，发放和考核制度不够完善。主管部门对高层次人才的认定存在唯学历、唯论文的倾向，仅通过学历或论文认定的高层次人才分别为2768人、1017人，占认定总人数的57.3%、21.05%。同时对发放奖励补贴的后续管理也存在漏洞，未设定绩效考核目标，无法形成有效约束。审计抽查发现，233家企业自设立后未缴纳增值税，上述企业有281人领取了1.8亿元的奖励补贴，其中39人涉嫌在深圳非全职工作，个别人员在全国注册了40多家公司并在多个城市申领类似奖励。
3．“稳就业”政策有部分配套措施不完善。一是创业孵化基地管理办法缺乏对奖励补贴的监管。主管部门在制定创业孵化基地管理办法时，未对奖励补贴的支出和监管作出规定。截至2023年7月底，未对创业孵化基地奖励补贴发放进行绩效考核，涉及市级基地73个、资金1,460万元。二是未出台支持员工制家政服务企业发展的扶持政策。由于缺乏员工制家政服务企业的统一认定标准和社保补贴顶层配套制度，主管部门未出台推动员工制家政服务企业发展相关管理办法或补贴措施。全市以购买社会保险、签订劳动合同形式管理的员工制家政服务企业仅占家政服务企业总数的3%，与《国务院办公厅关于促进家政服务业提质扩容的意见》（国办发〔2023〕30号）“重点城市率先支持员工制家政企业发展”的政策要求不符。
（三）审计处理
1．对于部分金融支持实体经济发展政策落实效果未达预期的问题。审计建议，市国资委要在可持续经营的前提下，完善对2家政府性融资担保机构的考核激励机制，提高小微融资担保业务考核指标权重，重点考核业务规模和增量等。市财政局要整合优化正向激励的资金补充和风险补偿机制。市地方金融监管局、国资委要会同市财政局细化民企千亿发债计划工作安排，完善增信资金绩效考核评价体系。
2．对于部分人才政策制定不够科学完善及监督管理不到位的问题。审计建议，市人力资源保障局要会同其他人才主管部门建立全市人才政策执行联动机制，建立严格的人才认定和资金使用监管体系，健全完善高层次人才的认定、评价和考核体系，突出品德、能力、业绩导向，注重对质量、贡献和绩效进行考核。市人力资源保障局和住房建设局要完善信息系统，加强市区信息共享互通，联合征信机构建立人才诚信“黑名单”。
3．对于“稳就业”政策部分配套措施不完善的问题。审计建议，市人力资源保障局要完善创业孵化基地管理办法，加强监管，将奖励补贴纳入年度考评，研究制定促进员工制家政服务企业发展相关管理办法，按此该局正着手制定员工制家政服务企业就业补贴相关政策。
三、财政资金投入项目绩效情况
（一）总体评价
政府投资基金管理使用方面。审计了政府投资基金管理使用绩效情况，重点关注参投子基金运行绩效和投资项目管理等方面。截至2023年6月底，市本级设立了市引导、中小企业发展、农产品流通、前海天和文化4支政府投资基金，前海管理局设立了前海引导基金，上述5支基金认缴规模合计1,479.96亿元。市财政局和各政府投资基金主管部门不断强化日常运行监管，逐步建立管理制度体系，着眼政策目标，引导社会资本支持深圳产业发展，有效发挥财政资金的引导放大作用。一方面，聚焦不同领域发挥财政资金补位作用，市引导基金参股设立鲲鹏、天使等28支政策性子基金，基金总规模1,918.77亿元。另一方面，加大对新兴产业和创新产业的投资，截至2023年6月底，市引导基金实际签约子基金136支，包括创新创业类66支、新兴产业发展类42支，合计占比79.41%；参投子基金投资项目2217个，主要投资新一代信息技术、高端装备制造等七大战略性新兴产业。
高校财政经费管理使用方面。审计了2023年1月至2023年6月高校财政经费投入使用情况，重点关注政策贯彻执行、办学目标完成、经费投入使用和内部管理等方面。市政府以高水平大学建设、引进高层次人才等为导向，持续加大财政投入，为高等教育发展提供强劲支撑。高校总体办学规模不断扩大，截至2023年6月底，全市共有14所高校（不含正在筹建及民办高校），分别为市属高校6所、国内高校在深合作办学机构5所、中外合作办学机构3所。高等教育发展质量提升较快，各高校牵头建设了4个重大科技基础设施、9个诺贝尔奖科学家实验室，9所高校获批国家和省自然基金项目939项、立项金额4.47亿元，4所高校入选广东省第二轮高水平大学建设计划，2所高校获批国家重点实验室。2023—2023年，市财政安排14所高校预算287.75亿元。
公共交通财政补贴投入使用方面。审计了2023年1月至2023年8月公共交通政策落实及相关专项资金管理使用情况，重点关注补贴测算、资金监管和企业运营等方面。公共交通财政补贴包括运营、燃油和深圳通刷卡优惠等。公共交通补贴政策取得明显的经济、社会和生态效益, 带动新能源汽车制造业快速发展，进一步提升市民出行便利性，有效降低城市碳排放，深圳公交出行幸福指数在2023年中国主要城市交通分析报告中位列超大城市首位。公共交通管理信息化建设取得较大进展，市交通运输局搭建深圳市智能公交大数据中心，包括运行监测、安全运营和新能源运营等模块，实现对车辆及驾驶人员的实时监测和安全监管。2023年1月至2023年8月，公共交通补贴支出155.1亿元。截至2023年8月底，全市共有8家公交企业，其中3家为特许经营企业。
（二）主要问题
1．部分政府投资基金绩效评价制度未建立，参投子基金运作效益未达目标。一是部分主管部门未按规定建立绩效评价制度。3个主管部门管理政策性基金，未按规定建立绩效评价制度，也未开展绩效评价工作，不利于规范管理政府投资基金。上述问题共涉及政府投资基金13支，认缴规模167.86亿元。二是部分子基金设立、募资和投资进度缓慢。截至2023年6月底，市引导、鲲鹏、天使、前海引导4支基金累计参投子基金212支，实缴资金985.03亿元。审计抽查发现，市引导、鲲鹏和前海引导3支基金参投的子基金中，有8支设立推进缓慢。市引导、鲲鹏、天使、前海引导4支基金参投的子基金中，有129支募资和投资推进缓慢。三是部分子基金返投的深圳企业未在深圳开展实质性业务。截至2023年6月底，市引导、鲲鹏、天使和前海引导4支基金参投的子基金返投了847家深圳企业，投资了629.05亿元。大数据审计筛查发现，有67家企业未在深圳缴纳社保、税收，或总纳税额低于10万元，涉及投资金额11.25亿元。
2．部分高校财政经费管理不到位，科技成果转化效率偏低。一是部分财政专项经费成为高校一般性经费的补充。各高校人员经费等一般性支出日益增长，占比较大，财政生均经费未能覆盖，各高校普遍依赖财政专项经费弥补缺口，多元经费筹措机制待完善。高水平大学二期建设专项经费支出10.69亿元，其中用于一般性支出6.58亿元，占比61.52%。大数据审计抽查发现，部分高校科研启动费、校长基金等专项经费使用管理不合规，涉及金额342.46万元。二是大部分高校已授权发明专利的科技成果转化效率偏低。2023年1月至2023年6月，14所高校收到科研专项经费48.89亿元，支出36.77亿元。审计抽查发现，各高校已授权的专利5006件中，仅389件发生过转让或许可，占7.77%。
3．公交企业场站租赁费支出不合理，成本费用测算存在风险。一是3家公交企业场站租赁费支出不合理。由于3家公交企业长期租赁公交场站用地，且频繁搬迁，公交场站租赁费长期居高不下，不利于节约财政资金。2018-2023年，公交场站租赁费分别为3.23亿元、3.45亿元，分别占场站费用总支出的68%、70%。二是个别成本费用偏高，据此测算财政补贴存在风险。2023年，3家特许经营企业中，1家的车辆安保费比其他2家高出100%以上，1家的车辆清洁费比其他2家高出50%以上，明显拉高了行业平均值。主管部门据此测算财政补贴，存在提高财政补贴金额的风险。
（三）审计处理
1．对于部分政府投资基金绩效评价制度未建立及参投子基金运作效益未达目标的问题。审计建议，市委军民融合办、市中小企业服务局、前海管理局3个主管部门要建立政府投资基金绩效评价制度，开展绩效评价工作。深圳市创新投资集团有限公司、深圳市鲲鹏股权投资管理有限公司、深圳市天使投资引导基金有限公司和前海金融控股有限公司4家管理机构要建立健全政府投资基金参投子基金的动态管理机制，加强各阶段绩效考核，及时清理未按约定时间完成设立、募资和投资进度缓慢的子基金，同时加强对返投深圳企业的考核和监管，督促企业尽快开展实质性业务，引导